نگاهی به اصلاحات نظام بازنشستگی در گفت‌وگو با علی حیدری
مهدی فخرزاده : علی حیدری سال‌ها در حوزه تأمین اجتماعی تجربه دارد. تجربه‌های ایشان در جایگاه‌هایی چون معاونت سازمان تأمین اجتماعی، نایب‌رئیس هیئت‌مدیره سازمان تأمین اجتماعی و سرپرست کارگروه تدوین سیاست‌های کلی نظام در حوزه رفاه و تأمین اجتماعی در دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام کسب شده است. حیدری تألیفات بسیاری در حوزه تأمین اجتماعی دارد. برای بررسی قانون جدید مجلس در افزایش حداقل سن و سابقه بازنشستگی و یافتن راهی مناسب برای رهایی نظام تأمین اجتماعی ایران از مشکلات و چالش‌های بزرگ، با او به گفت‌وگو نشستیم.
سال‌هاست کارشناسان برای صحبت کردن از وضعیت صندوق‌های بازنشستگی از تعابیری چون چالش، بحران، اَبَربحران یا اَبَرچالش استفاده می‌کنند. به نظر شما این وضعیت چگونه ایجاد شد؟
تقریباً یک دهه است که این اصطلاحات را درباره صندوق‌های بازنشستگی به کار می‌برند. مدت‌هاست مطرح می‌شود کشور اَبَرچالش‌هایی دارد که ورژن‌های مختلفی هم از نظر تعداد داشت؛ مثلاً ده اَبَرچالش، هفت اَبَرچالش و سه اَبَرچالش که در همه این‌ها و حتی در آن سه اَبَرچالش اصلی کشور، بحث صندوق‌ها مطرح بود.
بهتر است ابتدا کمی درباره پیشینه تأمین اجتماعی در ایران صحبت کنیم. حمایت‌هایی از این دست در ایران قدمتی طولانی دارد. شواهدی درباره کارگرانی که در ساخت عمارت تخت جمشید کار می‌کردند وجود دارد که دارای مرخصی زایمان و غرامت دستمزد ایام بارداری یا بیماری بودند و به نوعی بیمه داشتند. در وقف‌نامه ربع رشیدی که نظامیه‌ای بوده در تبریز و مشابه نظامیه بغداد طراحی شده بوده، ذکر شده که ۱.۵ درصد از حقوق کارگران برای بیمه آن‌ها به کار گرفته می‌شود، اما تأمین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی به آن معنایی که الآن در کشور ما رایج است پدیده‌ای وارداتی از کشورهای غربی است. سابقه بیمه‌گری به ۱۲۹۸؛ یعنی اوایل قرن پیش برمی‌گردد. از آن زمان بیمه‌های اجتماعی در کشور مطرح شد و در سال ۱۳۱۱ اولین بیمه کارگری تحت عنوان بیمه کارگران طرق و شوارع مربوط به کارگران خطوط راه‌آهن و راه‌هایی که ساخته می‌شد ایجاد شد. ابتدا مانند تمام دنیا بیمه‌های اجتماعی یک‌جانبه بود و از حقوق کارگر حق بیمه‌ای کم می‌شد. پس از انقلاب صنعتی کارفرماها نیز شریک شدند و دوجانبه شد؛ یعنی کارگر و کارفرما. بعدها با شکلگیری دولت‌های رفاه سهمی هم برای دولت در نظر گرفته و سه‌جانبه شد. در ایران هم تقریباً همین وضعیت بوده است. در دهه ۳۰ دوجانبه بود، اما در ۱۳۵۴ که قانون جدید تأمین اجتماعی تصویب شد برای دولت هم سهم در نظر گرفته شد. قانون تأمین اجتماعی سال ۱۳۵۴ در شورای اقتصاد تصویب شده است و مذاکرات آن نیز در سازمان برنامه هست که آن موقع مرحوم آقای دکتر شیخ‌الاسلام وزیر بهداری و بهزیستی بوده است. شورای اقتصاد به ریاست شاه تشکیل شد و آقای شیخ‌الاسلام به شاه گزارش می‌دهد که ما همه کشورهای اروپایی را مطالعه کردیم و محاسبات بیمه‌ای را نیز انجام دادیم و رسیدیم به نرخ ۳۰ درصد و قرار شده ۷ درصد را کارگر بدهد، ۱۰ درصد را دولت و ۱۳ درصد را کارفرما که در آن مذاکرات شاه در دو جا مداخله می‌کند: یکی اینکه نرخ (۳۰ درصد) را تغییر نمی‌دهد، ولی می‌گوید به‌جای اینکه دولت ۱۰ درصد حق بیمه را بدهد دولت ۳ درصد بدهد و آن ۷ درصد را هم به گردن کارفرماها می‌اندازد؛ و نکته دیگر این بود که آقای شیخ‌الاسلام در آن جلسه می‌گوید ما افرادی داریم که کارگر بودند، ولی الآن کارگر نیستند؛ یعنی الآن کارفرما ندارند که ما بخواهیم از آن‌ها بیمه بگیریم. شاه می‌گوید درست است که این‌ها کارگر نیستند، اما ایرانی که هستند و مکانیسم ادامه بیمه به‌صورت اختیاری و بیمه‌های حرف و مشاغل آزاد در پوششهای بیمه‌ای سازمان تأمین اجتماعی تعبیه می‌شود.
صندوق‌ها و سازمان‌های بیمه‌گر اجتماعی در دنیا چرخه و عمری دارند. در حوزه بیمه‌های اجتماعی تحت عنوان نسبت پشتیبانی و نسبت وابستگی شاخصی وجود دارد که بر اساس تعداد کسانی که حق بیمه می‌دهند به تعداد مستمری‌بگیران تعریف می‌شود. پیش از انقلاب این شاخص ۲۵ بوده؛ یعنی ۲۵ نفر حق بیمه به سازمان می‌دادند و یک نفر مستمری می‌گرفته است. در دهه ۶۰ این نسبت به ۱۱ یا ۱۲ رسیده است و الآن به ۴ رسیده که به مرحله بحرانی وارد شده است. افرادی که حق بیمه می‌دهند حدود ۲۰ درصد حقوقشان را بابت بازنشستگی می‌دهند، ولی وقتی بازنشسته می‌شود ۱۰۰ درصد حقوق را دریافت می‌کنند؛ یعنی این سازمان باید حداقل از ۵ نفر حق بیمه بگیرد تا بتواند به یک نفر مستمری بدهد. این نسبت وقتی پایین می‌آید شما باید از محل ذخایر و اندوخته‌ها یا عواید حاصل از آن اندوخته‌ها این مبلغ را جبران کنید.
صندوق‌ها وقتی به این مرحله می‌رسند باید بازنگری کنند؛ یعنی از روش‌هایی استفاده کنند که این نسبت را اصلاح کند. در کشور ما اتفاقاتی در مورد این صندوق‌ها افتاده که مقداری از حالت طبیعی نیز خارج شده است. مثلاً در یک صندوق بیمه اجتماعی وقتی سابقه ۳۰ سال است و تعداد بیمه‌شده هر سال تعداد یکسانی باشد، تا سال سی‌ام دچار مشکل می‌شود، چون روند مستمری‌پردازی بیشتر می‌شود. ما در ایران عکس سیاست‌های مورد نیاز عمل کردیم و به‌طور مثال سن بازنشستگی را کاهش هم دادیم. ما الآن افرادی را داریم که با ۳۸ سال سن بازنشسته می‌شوند، اما ۳۰ روز حقوق می‌گیرند. با اینکه با ۱۸ سال سن در مشاغل سخت و زیان‌آور به مدت ۲۰ سال کار می‌کنند و بازنشسته می‌شوند؛ یعنی کسی که باید ۱۰ سال دیگر حق بیمه می‌داده است ۱۰ سال زودتر هم مستمری‌بگیر می‌شود. بخشی از این مشکلات به ساختار درونی صندوق‌ها برمی‌گردد. بخشی از مشکلات نیز تحت تأثیر عوامل بیرونی ایجاد شده است و روی منابع و مصارف این صندوق‌ها یا ورودی و خروجی آن‌ها تأثیر می‌گذارد. مثلاً در ایران حدود چهار دهه است که حدود ۵ میلیون نیروی کار خارجی غیرمجاز داریم که چون اجبار به بیمه‌شدن آن‌ها وجود ندارد برای کارفرماها ارزان‌ترند. این نیروها روی فرصت‌های شغلی‌ای می‌نشینند که می‌شد ایرانیان آن‌ها را کسب کنند و حق بیمه پرداخت کنند. در کشورهای دیگر این‌گونه نیست که اگر کسی چون پناهنده یا مهاجر یا خارجی است، نباید بیمه یا مالیات بدهد. الآن چهار دهه است این افراد در ایران کار می‌کنند و نه مالیات می‌دهند و نه بیمه، حتی سرمایه‌شان را اینجا نگه نمی‌دارند؛ یعنی از آنجا که مجاز نیستند چیزی به نام آن‌ها شود سرمایه‌هایشان را به ترکیه، افغانستان و عراق می‌برند. در ایران کارفرماها حتی از این موضوع که نیروی کار خارجی غیرمجاز افغان نمی‌تواند بیمه شود سوءاستفاده می‌کنند؛ یعنی در خیلی از مناطق کشور ما که بین ایرانی‌ها و افغان‌‌ها شباهت ظاهری وجود دارد، کارفرما به کارگر ایرانی می‌گوید به شرطی تو را به کار می‌گیرم که اگر بازرس کار و تأمین اجتماعی آمد بگویی افغانستانی هستم و اگر مدارک خواست، بگویی گم شده و این خودش راهی برای فرار از پرداخت حق بیمه شده است.
یکی دیگر از عوامل تأثیرگذار بحث رکود اقتصادی یا تورم ناشی از تحریم‌هاست. آمارها نشان می‌دهد در ده سال گذشته نرخ انباشت سرمایه ما در ایران صفر شده است؛ یعنی حتی استهلاک را هم جواب نداده است. این وضعیت به‌کارگیری نیروی کار و در نتیجه سرنوشت صندوق‌ها را تحت تأثیر قرار می‌دهد. درواقع کیک اقتصاد ما کوچک شده و نرخ مشارکت اقتصادی ما هم بسیار پایین است. این عدد الآن حدود ۴۰ است، ولی در بسیاری از کشورهای پیشرفته که نرخ رشد بالای ۸ درصد را تجربه می‌کنند و مردمشان باید بیشتر استراحت کنند تا کار، نرخ مشارکت ۷۰ درصدی وجود دارد. جمعیت غیرفعال زیادی در ایران داریم، درحالی‌که در دنیا تلاش می‌کنند جمعیت فعالشان را بیشتر کنند.
در چنین شرایطی اصلاح سنی پاسخگوست؟
اصلاح سنی که در برخی کشورها برای بازنشستگی صورت گرفت هدف اصلی‌اش صندوق‌ها نیست، چون خیلی از کشورهای دنیا پارادایم بیمه‌ای‌شان حق‌بیمه‌محور نیست و مالیات‌محور است که توضیح خواهم داد. الآن برخی از کشورهای اروپایی می‌گویند باید فاصله سن بازنشستگی با سن امید به زندگی ۱۴ سال شود. هدف تنها این نیست که صندوق‌هایش بحران دارند یا می‌خواهد پایدار بمانند، شاید یکی از اهداف فرعی آن باشد، اما اصل قضیه این است که می‌گوید باید نرخ مشارکت اقتصادی و جمعیت فعال بالا برود.
از تحریم‌ها به‌عنوان عامل بیرونی صحبت کردید. دیگر عوامل بیرونی که بر بحران صندوق‌ها تأثیر می‌گذارند چیستاند؟
یکی از این عوامل قاچاق است. وقتی کالایی به ایران قاچاق می‌شود در سیستم و مجاری رسمی توزیع می‌شود بدون اینکه جریمه یا مالیاتی گرفته شود، در اثر این قاچاق افسارگسیخته، تولید ملی مضمحل می‌شود و این یعنی اشتغال ایجاد نمی‌شود، پس ورودی صندوق‌ها کاهش پیدا می‌کند، حق بیمه داده نمی‌شود و صندوق‌ها دچار بحران می‌شوند و از طرف دیگر این قاچاق باعث اخراج کارگران می‌شود و هزینه‌های مستمری بازنشستگی و مقرری بیکاری را افزایش می‌دهد.
در کشور ما علاوه بر قاچاق، واردات بی‌رویه نیز وجود دارد. در دیگر کشورها این‌گونه نیست که شما هرچه را خواستید وارد کنید بدون اینکه عوارض یا مالیات اجتماعی بدهید. در بسیاری از کشورها روی واردات، عوارض، مالیات یا تعرفه‌هایی وضع می‌کنند و عواید حاصل از آن را برای کارگرانی هزینه می‌کنند که در اثر واردات شغلشان را از دست می‌دهند. در آن کشورها اگر دولت بخواهد واردات را کنترل نکند، تشکل‌های کارگری، صنفی، سندیکایی و مستقل جلو گمرکشان تظاهرات می‌کنند. ما از چهل سال گذشته تا امروز ندیده‌ایم جامعه کارگری و تشکل‌های کارگری ما جلو گمرک اعتراض کنند که چرا اجازه واردات به چیزهایی می‌دهید که در داخل تولید می‌شود و باعث می‌شود شغل ما از دست برود! همه این عوامل باعث شده این صندوق‌ها به بحران برسند. عواملی مانند سوءتدبیر، عدم آینده‌نگری و سرمایه‌گذاری‌های توجیهناپذیر از نظر اقتصادی و فنی که در سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی وجود داشته و جزو عوامل داخلی محسوب می‌شود، اما برخی از این عوامل هم ناشی از مداخلات دولت بوده است. در دنیا به صندوق‌های بیمه اجتماعی، نهادهای مشاع و بین نسلی می‌گویند؛ یعنی صندوق‌های عمومی که متعلق به هیچ‌کسی نیست؛ حتی اعضای آن؛ یعنی کسی نمی‌تواند بگوید من ۳۰ هزار تومان حق بیمه دادم، پس ۳۰ هزار تومان در این صندوق شریک هستم. بلکه اگر ریسک برای او اتفاق بیفتد، می‌تواند بهره‌مند شود. مثلاً کارفرماها می‌گویند ما ۲۰ درصد حق بیمه می‌دهیم پس ما باید ۲۰ درصد در اداره این صندوق سهیم باشیم، درحالی‌که این‌طور نیست؛ این یک مال مشاع بین نسلی است و در دنیا اداره این مال مشاع بین نسلی سه‌جانبه است و متشکل از دولت، کارفرما و کارگران هستند که تشکل‌های صنفی واقعی و سندیکاها و اتحادیه‌ها کاملاً مستقل و حرفه‌ای هستند. چرا آن زمان و حتی الآن می‌گویند دولت هم باید باشد؟ چراکه فرضشان این بود کارگر و کارفرما و تشکل‌هایشان ممکن است نگاه کوتاه‌مدت داشته باشند، به همین جهت در این سه‌جانبه‌گرایی گفتند دولت‌ها هم بیایند؛ چراکه آن‌ها پایدارترین نهادهای جامعه هستند و باید مواظب باشند که این‌ها تصمیمات موسمی نگیرند. حالا در ایران برعکس شده، دولت آمده و بر صندوق‌ها تسلط پیدا کرده و خودش دارد تصمیمات موسمی، انتخاباتی، سیاسی و حزبی می‌گیرد.
در سازمان تأمین اجتماعی، از سال ۱۳۵۴ دولت موظف به پرداخت ۳ درصد شد که تا الآن هیچ‌گاه این درصد را به‌موقع و نقداً نپرداخته است. بعد در زمان جنگ گفتند ۱۴۷ صنف که پشتیبانی جنگ انجام می‌دادند یا کالاهای اساسی تولید می‌کردند مانند نانوایی‌ها، نجاری‌ها، کش‌بافی‌ها و تراشکارها، تا سقف ۵ کارگر، دولت حق بیمه سهم کارفرما را هم می‌پردازد؛ یعنی دولت باید به‌جز سهم ۳ درصد خودش، ۲۰ درصد کارفرما را پرداخت می‌کرد. حالا این‌ها به‌عنوان بدهی دولت تلنبار شده است. یکی از عوامل بحران در سازمان تأمین اجتماعی بدهی‌های جاری و معوقه دولت است. همین امسال اگر دولت حق بیمه‌های جاریاش را به سازمان تأمین اجتماعی نقد پرداخت کند مشکلات بسیاری حل می‌شود و سازمان مشکل کسری نقدینگی نخواهد داشت.
درواقع از دید شما بخشی از سیاست‌های حمایتی که دولت درباره برخی اقشار اعمال کرده است، تعهداتی برای دولت نسبت به سازمان ایجاد کرده که این تعهدات اجرا نشده. چه سیاست‌های دیگری از این دست وجود دارد؟
مثلاً دولت گفته هنرمندان را بیمه کنید، فلان مبلغ از حق بیمه آن‌ها را من {دولت} می‌دهم؛ رانندگان و کارگران ساختمانی، روحانیون و مداحان نیز همین‌طور. این حق بیمه‌ها همه نسیه حساب می‌شود و از دولت مطالبه می‌شود و با توجه به روند چند دهه گذشته دولت قرار نیست آن‌ها را نقداً و به‌موقع پرداخت کند و ارزش حق بیمه‌ها با توجه به تغییر ارزش پول ملی خیلی آب شده است. مثلاً زمان آقای مرتضوی که در سازمان، مدیرعامل بود ما ۳۵ هزار میلیارد تومان از دولت بابت همه آن اقلامی که گفتم طلب داشتیم که حدود ۳۵ میلیارد دلار می‌شد؛ اما الآن یعنی پس از دوازده سال با افزوده شدن بدهی‌های جدید مجموع بدهی دولت چیزی حدود ۷۰۰ هزار میلیارد تومان شده که با نرخ جدید دلار حدود ۱۴ میلیارد دلار می‌شود؛ یعنی ارزش روز این اندوخته و ذخیره بیمه‌ای نسبت به ارزش دلار ۱۲ سال پیش به‌شدت کاهش پیدا کرده است، درحالی‌که قیمت تعهدات سازمان در مقابل مطالباتی که بیمه‌شدگان در درمان و مستمری دارند روزبهروز در حال افزایش است. این‌ها عواملی است که باعث شده سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌ها به این روز بیفتند. مثلاً در یکی از صندوق‌ها در دهه ۶۰ قرار شده افراد با ۱۲ سال سابقه بازنشسته شوند و ۳۰ روز حقوق بگیرند و بعد مجاز باشند در دستگاه‌های دیگر نیز کار کنند.
در چه صندوقی؟
در یک صندوق لشکری. بعد از جنگ گفتیم که افراد با ۱۲ سال سابقه می‌توانند بازنشسته شوند، مستمری دریافت کنند و مجاز هستند دوباره در دستگاه‌های اجرایی شاغل شوند. در صندوق کشوری ما پاک‌سازی اول انقلاب را داشتیم که بخش زیادی از کارمندان دولت را پاک‌سازی کردیم و با ۲۰ سال سابقه مستمری‌بگیر شدند، ولی ۳۰ روز حقوق گرفتند. در هر دولتی هم که آمده دوباره یک‌سری پاک‌سازی کارمندان دولت داشتیم، مثلاً در دانشگاه‌ها و دستگاه‌های دولتی. در سال آخر دولت آقای احمدی‌نژاد طرحی به نام مهرورزی دادند و گفته شد ۵۰۰ هزار نفر از کارمندان دولت می‌توانند با ۲۵ سال سابقه بازنشسته شوند و ۵ سال به آن‌ها ارفاق می‌شود. صندوق بازنشستگی کشوری صندوقی است که ورودی آن از محل کارکنان دولت است، شما کسی را که باید ۵ سال دیگر حق بیمه می‌داده بازنشسته می‌کنی و ۵ سال هم زودتر به او مستمری می‌دهی. این مسائل صندوق بازنشستگی کشوری را بیچاره کرده. باید توجه داشت که صندوق‌های بیمه اجتماعی با شرکت‌های بیمه‌ای تجاری تفاوتی دارند. ارزیابی شرکت‌های بیمه تجاری که مثلاً ماشین بیمه می‌کنند یا درمان تکمیلی ارائه می‌دهند سالانه است؛ یعنی شما امسال ماشینتان را بیمه می‌کنید، به شما می‌گویند ماشین شما این‌قدر می‌ارزد و حق بیمه آن هم فلان درصد است، اگر در طول آن سال آمار تصادف‌ها بالا برود، در محاسبات سال آینده‌شان می‌گویند فلان درصد نسبت به پارسال افزایش داریم. ماشین شما هم اگر گران شود برای شما پیامک می‌آید و می‌گوید ماشین شما گران شده و شما باید حق بیمه اضافه‌تر بدهید که اگر ندهید موقع زیان هم شرکت بیمه نسبت به مبلغ همان ارزش اولیه خسارت می‌دهد و اعمال قاعده نسبی می‌کند. در بیمه مرکزی قانونی وجود دارد (ماده ۱۰) به نام اعمال قاعده نسبی که می‌گوید خسارتی که اتفاق افتاده با توجه به سرمایه‌ای که بیمه‌گر مبنای بیمه‌نامه و پرداخت حق بیمه گذاشته محاسبه خواهد شد؛ یعنی اگر قیمت خودرو بالا برود، بیمه‌گذار نسبت به قیمتی که بیمه کرده مسئول است نه قیمت جدید، حتی اگر ضریب خسارت بالا برود حق بیمه را بالا می‌برد یا کلوزهای بیمه را زیاد می‌کند یعنی پشت بیمه‌نامه تعداد زیادی کلوز می‌بینید؛ مثلاً می‌گوید اگر شیشه ماشین شکست و کسی به آن بزند بیمه می‌کنم، اما اگر درخت روی آن بیفتد دیگر جزو بیمه نیست. خب این کار در بیمه‌های تجاری امکان‌پذیر است اما در بیمه‌های اجتماعی دوره، یک دوره سی‌ساله است و تقریباً با حضور خانواده و افراد تحت پوشش ۷۵ سال طول می‌کشد، در نتیجه اتفاقاتی که برای آن می‌افتد و مداخلاتی که دولت در آن دارد یا اشتباهاتی که مدیران آن انجام می‌دهند به این زودی‌ها خودش را نشان نمی‌دهد. حکایت همان آقایی است که شب داشت قفل یک مغازه را با اره آهن‌بر می‌برید و به او گفتند چه‌کار می‌کنی گفت دارم تار می‌زنم، گفتند پس چرا صدای آن درنمی‌آید، گفت فردا صدای آن درمی‌آید. این تصمیماتی که ما در مورد صندوق‌ها گرفتیم الآن صدایش درنمی‌آید بعداً درمی‌آید؛ البته آن‌هایی که قبلاً گرفتند الآن صدایش درآمده!
چرا این‌همه سیاست‌گذاری اشتباه در ساختاری که سال‌هاست دارد کار می‌کند و یک قرن از عمر آن گذشته اتفاق می‌افتد؟ آیا تعمدی در این فضا نیست؟
به خاطر اینکه ما نهاد رگلاتوری۱ یا تنظیم‌گر یا قاعده گذار در حوزه بیمه‌های اجتماعی ایجاد نکردیم. در نظام بانکی، بانک مرکزی داریم که این بانک، هم بر بانک‌ها نظارت می‌کند و هم مراقبت می‌کند به بانک‌ها چیزی تحمیل نشود. مثلاً اگر دولت می‌خواهد به بانک حکم به اعطای تسهیلات تکلیفی بدهد می‌گوید من می‌خواهم این وام را به این منطقه و یا این شغل و یا این حوزه بدهم، باید به‌جای اینکه ۲۰ درصد از آن‌ها سود بگیری، ۵ درصد سود بگیر؛ بانک مرکزی می‌گوید آقای دولت تو اگر می‌خواهی این کار را بکنی باید این ۱۵ درصد را به بانک‌ها یارانه بدهی، یا اجازه اضافه برداشت از بانک مرکزی را بدهی، اتفاقی که الآن به‌طور غیرشفاف می‌افتد.
در گذشته بابت تسهیلات تکلیفی بانک‌ها از دولت طلبکار می‌شدند اما بانک مرکزی مراقبت می‌کرد، ضمن اینکه بانک مرکزی بر روی بانک‌ها نظارت هم می‌کرد یعنی الآن هم که بسیاری از مکانیسم‌های کارشناسی و منطقی به هم خورده. شما اگر بخواهید عضو هیئت‌مدیره یک بانک شوید باید در بانک مرکزی آزمون دهید و سوابق بانکی داشته باشید؛ این‌طور نیست که هر کسی از بیرون آمد یک‌شبه مدیرعامل یک بانک شود.
همین مکانیسم را در بیمه‌های تجاری و شرکت‌های تجاری با بیمه مرکزی داریم. در بورس هم سازمان بورس در قبال شرکت‌های سهامی چنین رگلاتوری را در اختیار دارد. در بیمه‌های اجتماعی چنین رگلاتوری وجود ندارد؛ یعنی شما می‌بینید فردی مدیرعامل کارخانه کمک‌فنرسازی ایندامین بوده و در دولت آقای احمدی‌نژاد مدیرعامل سازمان شده است. خب این آدم اصلاً مکانیسم‌های بیمه را نمی‌شناسد.
نکته بعدی مسئله نظارت است. در بیمه مرکزی ضابطه وجود دارد و مثلاً می‌گوید آقای شرکت بیمه شما حق ندارید بیش از ۳۰ درصد سرمایه را در حوزه املاک سرمایه‌گذاری کنی یا حق نداری بیشتر از یک سقفی به خارج ببری- البته زمانی که می‌شد در خارج سرمایه‌گذاری کرد- یا شما حق نداری ریسکی بیمه کنی که بیش از سرمایه‌ات است. الآن برخی از شرکت‌های بیمه‌ای ایرانی اگر بخواهند یک هواپیما را بیمه کنند بیمه مرکزی به آن‌ها اجازه نمی‌دهد چون کفایت سرمایه ندارند. می‌گوید اصلاً سرمایه تو کفایت نمی‌کند که بتوانی این هواپیما را بیمه کنی، چون اگر بیفتد نمی‌توانی خسارت بدهی، یا باید کنسرسیوم شوی و با دو شرکت بیمه دیگر این ریسک را برداری یا باید بیمه مجدد۲ کنی یعنی بیمه اتکایی و خودت را در قبال این ریسک توسط یک بیمه‌گر بزرگ‌تر بیمه کنی. چرا این اتفاقات می‌افتد؟ چون آن رگلاتور یک مرجعیت علمی و تخصصی دارد و تا حدودی مستقل است.
بانک مرکزی پیش‌تر بیشتر مستقل بود ولی الآن کمتر مستقل است، اما به هر حال استقلال دارد. بیمه مرکزی برای خودش استقلال دارد، سازمان بورس یک استقلالی دارد. ما در بیمه‌های اجتماعی این را نداریم، یعنی بیمه‌ها ابتدائاً زیر نظر وزارت مالیه یا اقتصاد و دارایی بود، بعد به وزارت کار آمد، بعد یک مدت قبل از انقلاب (۱۳۵۴) وزارت رفاه اجتماعی ایجاد شد و بیمه‌ها زیر نظر آن وزارتخانه بودند. بعد ۱۳۵۵ این وزارتخانه منحل شد و در وزارت بهداری و بهزیستی ادغام شد و عمده صندوق‌ها زیر نظر وزارت بهداشت رفتند ازجمله تأمین اجتماعی. سال ۱۳۸۳ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تصویب و وزارت رفاه و تأمین اجتماعی ایجاد شد و صندوق‌ها زیر نظر وزارت رفاه رفتند. سال ۹۰-۹۱ بین دعوای مجلس و آقای احمدی‌نژاد خواستند وزارت صنعت و بازرگانی را یکی کنند، بعد گفتند خب وزارت کار و وزارت تعاون و وزارت رفاه را هم یکی کنید و این سه وزارتخانه را یکی کردند و بیمه‌ها زیر نظر این وزارتخانه رفت؛ یعنی همیشه زیر نظر وزارتخانه بوده، اما وزارتخانه نمی‌تواند رگلاتور باشد.
در فرآیند تدوین قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در مؤسسه عالی پژوهش مرحوم دکتر شبیری‌نژاد، مرحوم مهندس سحابی، مرحوم عظیمی و افراد دیگری بودند که ویرایشی برای این لایحه تهیه کردند. آن موقع در مباحث کارشناسی بحث شد که ما برویم مکانیسم «وزیر مشاور» را زنده کنیم. پیش از انقلاب ما وزیر مشاور داشتیم و رئیس سازمان برنامه و بودجه وزیر مشاور بود، چرا؟ چون می‌گفتند هم از مجلس رأی نگیرد و هم چون جایگاه کارشناسی دارد تحت تأثیر مباحث پوپولیستی و فشار نمایندگان قرار نگیرد و هم اینکه در دولت حق رأی داشته باشد؛ البته بعد معلوم شد شورای نگهبان اوایل انقلاب طرح وزیر مشاور را رد کرده بود. گفتیم خب حالا که نمی‌شود وزیر مشاور را بگذاریم بیاییم مجموعه‌ای که می‌خواهد متولی نظام تأمین اجتماعی شود را معاون رئیس‌جمهور و رئیس سازمان ملی رفاه و تأمین اجتماعی بگذاریم، چیزی شبیه کمیته ملی المپیک یا سازمان تربیت‌بدنی که آن زمان بحثش بود. وزیر می‌تواند تحت تأثیر مجلس و دولت باشد و الآن هم همین است؛ بخش زیادی از مشکلاتی که سازمان تأمین اجتماعی دارد به خاطر این است که وزارت بهداشت و وزارت کار خواستند مشکلات داخلی خودشان را با اموال سازمان حل کنند. مثلاً بعد از جنگ مطالعه‌ای در وزارت بهداشت انجام می‌شود که ایران ۵۰۰ بیمارستان کم دارد. بعد می‌گویند از این ۵۰۰ عدد، ۴۰۰ تا را وزارت مسکن همراه با وزارت بهداشت بسازند، ۱۰۰ تا را هم تأمین اجتماعی بسازد و در جاهایی به ما تکلیف کردند بیمارستان بسازیم که اصلاً ما آنجا بیمه‌شده نداشتیم ولی چرا ما ساختیم؟ چون مدیرعامل سازمان را وزیر بهداشت تعیین می‌کرد و ما زیر نظر وزارت بهداشت بودیم. وزارت کار هم مشکلات تنظیم روابط کار، مشکل‌های بحران‌های کارگری‌شان را با تأمین اجتماعی حل می‌کرد. مثلاً کارفرمای کارخانه‌ای به هر دلیلی بازسازی و نوسازی نکرده بود و خط تولید آن قطع می‌شد و اعتصاب می‌کردند، بعد می‌گفت به همه کارگران بیمه بیکاری بدهید؛ تأمین اجتماعی هم طبق قانون بیمه بیکاری را تا مدتی می‌توانست بدهد، اما بیکاری طرف باید غیرارادی می‌بود. الآن خیلی موارد وجود دارد که بیکاری‌ها ارادی است؛ یعنی خودش انتخاب کرده، اما وزارت کار می‌گوید به این‌ها بیمه بیکاری بدهید. برای چه؟ برای اینکه بحران خودش را بخواباند. بعد می‌دانید که بیمه بیکاری به این شکل است که اگر طرف قبل از پنجاه‌سالگی بیمه بیکاری‌بگیر شود، وقتی ۵۵ ساله شد ما باید آن‌قدر به او مقرری بدهیم تا مستمری‌بگیر شود. یا مثلاً نوسازی صنایع کاری است که باید وزارت صنعت یا وزارت کار انجام می‌دادند. کارفرما در زمان رونق باید کمی از سود را کنار می‌گذاشت تحت عنوان ذخیره فنی و ذخیره احتیاطی و خب این کارها را نکرده بودند و بعد آمدند در ایران قانون نوسازی صنایع را تصویب کردند که افراد می‌توانند با ۲۵ سال سابقه بازنشسته شوند و ۳۰ روز حقوق بگیرند و تأمین اجتماعی پرداخت کند. بعد جالب است این قانون نوسازی صنایع در ایران دائمی شده است. در کشورهای دیگر نوسازی صنایع دوره کوتاه سه و پنج ساله دارد مثلاً آلمان شرقی و غربی که یکی شدند یک دوره‌ای امتیازی دادند که صنایع نوسازی شود، اما در کشور ما نوسازی صنایع دائمی شده است، قانون کار سخت و زیان‌آور دائمی شده، اما می‌بینیم در دنیا به شغل زیان‌آور اجازه فعالیت نمی‌دهند، یعنی اجازه نمی‌دهند که کارفرما کارگاهی را راه بیندازد که نه‌تنها به کارگران خودش بلکه به محیط زیست و حتی به مردم اطراف کارخانه هم ضرر برساند. ولی متأسفانه در کشور، ما این را به رسمیت شناختیم یعنی کارگاه زیان‌آور را به رسمیت شناختیم و بعد در دنیا سختی کار را به‌طور محدود و در موارد اجتنابناپذیر می‌پذیرند؛ یعنی می‌گویند سختی کار وجود دارد و بالاخره کسی که در معدن تحت‌الارضی در شیلی ۳۰۰ متر زیرزمین بود، به هر حال کارش سخت است ولی نمی‌گویند پول او را از جیب تأمین اجتماعی و بقیه کارگرها بدهید، بلکه می‌گویند این آدمی که باید ۳۰۰ متر زیرزمین و به معدن مس برود باید دو ساعت کار کند و حقوق ۸ ساعت را بگیرد. در ایران ما معدن داریم که طرف نه‌تنها ۸ ساعت کار می‌کند و حداقل دستمزد را می‌گیرد بلکه باید اضافه‌کار هم انجام دهد. این‌ها نکاتی است که وجود دارد. در قانون مشاغل سخت و زیان‌آور که سال ۱۳۸۰ تصویب کردند دولت یعنی وزارت صنایع، وزارت بهداشت و وزارت کار مکلف هستند مانع فعالیت کارگاه‌های زیان‌آور شوند. الآن از آن تاریخ ۲۲ سال گذشته و کارگاه‌های زیان‌آور در حال کارند و کارگر مریض و فرسوده تولید می‌کنند و می‌گویند تأمین اجتماعی از جیب باقی کارگران مستمری آن‌ها را بدهد. اخیراً سازمان تأمین اجتماعی آماری اعلام کرده که ۵۲ درصد مستمری‌های برقراری آن برای مشاغل سخت و زیان‌آور است؛ یعنی ۵۲ درصد بازنشسته‌های آن با ۲۰ سال سابقه کار بازنشست شده‌اند و ۳۰ روز حقوق می‌گیرند. خب پس یک مورد رگلاتور است که ما نداریم و نکته بعدی که نداریم و باعث تشدید بحران صندوق‌ها شده بحث نظام چندلایه یا نظام جامع تأمین اجتماعی است. در دنیا از قدیم دو پارادایم بیمه‌ای بوده است: یکی پارادایم بِوِریجی یا مالیات‌محور است و دیگری پارادایم بیسمارکی یا حق بیمه‌محور است. نظیر NHS سیستم درمانی انگلیس، سردمدار نظام بوریجی انگلستان است، کاملاً مبتنی بر مالیات است. بیسمارک هم که در آلمان اولین بیمه کارگری را راه‌اندازی کرد که حق بیمه‌محور است. در مکانیسم مالیات‌محور، سازمان‌های تأمین اجتماعی نقشی در وصول حق بیمه ندارند؛ یعنی نظام مالیاتی، حق بیمه تأمین اجتماعی را در چارچوب مالیات می‌گیرد و به این سازمان‌ها می‌دهد و می‌گوید هزینه کنید یعنی سازمان‌های تأمین اجتماعی در این پارادایم سازمان‌های مدیریت هزینه هستند. در پارادایم بیسمارکی سازمان‌های بیمه‌گر خودشان مدیریت‌کننده درآمد و هزینه هستند؛ یعنی خودشان حق بیمه را می‌گیرند و خودشان خدمات ارائه می‌دهند. در خیلی از کشورهای دنیا هرکدام از این پارادایم‌ها را که انتخاب می‌کردند در یک مقطعی به این رسیدند که این پارادایم‌ها هرکدام به‌تنهایی جواب نمی‌دهد. چرا؟ چون در پارادایم مالیات‌محور، از همه آدم‌ها مالیات می‌گیرید و به یک‌سری آدم‌ها حقوق بالا می‌دهید، خب دیگران معترض می‌شوند که چرا مالیات ما را می‌گیرید، اما به آن‌ها حقوق بیشتر می‌دهید. در پارادایم حق‌بیمه‌محور هم یک‌عده‌ای از فقرا و آدم‌های فرودست جامعه چون نمی‌توانند حق بیمه بدهند محروم می‌شوند. در خیلی از کشورهای دنیا روی به سمت نظام‌های هیبریدی یا نظام‌های چندلایه یا ترکیبی آوردند. گفتند در لایه‌های پایین مبتنی بر مالیات و منابع عمومی کار می‌کنیم و در لایه‌های بالا هر که بامش بیش برفش بیشتر، هرکه می‌خواهد بیشتر مستمری بگیرد بیشتر حق بیمه بدهد. ما این را در کشورمان نداریم و چون نداریم باعث می‌شود برخی اقشار به سازمان تأمین اجتماعی و صندوق‌های بیمه‌گر تحمیل شوند؛ مثلاً گفتیم صندوق نیروهای مسلح به رزمندگان معسر مستمری بپردازد؛ این یک کار حمایتی است، رزمنده‌ای که معسر است و قرار است به او کمک شود دولت باید پول او را بدهد، این کار یک نهاد بیمه‌گر نیست. در تأمین اجتماعی هم مثلاً خادمین مساجد سنشان بالا رفته و مشکل داشتند و بیمه نبودند و به سازمان تحمیل می‌شود که این‌ها را بیمه کن و این مقدار حق بیمه را دولت می‌دهد. معلوم است که صندوق دچار تلاطم می‌شود. چون آن نظام چندلایه را نداریم مشکلات زیادی ایجاد شده. قانونی تحت عنوان قانون حمایت از خانواده در دولت آقای احمدی‌نژاد تصویب شد که بزرگ‌ترین ضربه را به خانواده‌ها می‌زند. قبلاً بنا بر قانون مدنی، وقتی مرد فوت می‌کرد نفقه همسر بر عهده‌اش بود و ۵۰ درصد از مستمری مرد به همسرش می‌رسید و ۵۰ درصد به بچه‌های دیگر. اگر زن ازدواج می‌کرد، چون نفقه از گردن همسر اول ساقط شده بود آن پرداختی هم قطع می‌شد. طبق قانون جدید اگر زن پنج بار هم ازدواج کند و طلاق بگیرد، می‌تواند برگردد و مستمری همسر اولش را بگیرد. اگر دختر داشته باشد که ازدواج نکند، می‌تواند مستمری بگیرد، اخیراً دیوان هم یک رأی داده که نوه دختری هم همین‌طور است یعنی فرض کنید کسی ۲۰ سال حق بیمه داده، ۱۰ سال خودش مستمری گرفته، بعد که فوت کرده همسرش چند بار ازدواج کرده و با طلاق واقعی یا صوری، مستمری او را می‌گیرد و بعد دختر و نوه دختری‌اش هم همین‌طور؛ یعنی شما ۲۰ سال حق بیمه گرفتید و باید ۶۰ سال مستمری بدهید. ماشین چاپ پول هم نمی‌تواند این کار را بکند. درحالی‌که ما در قانون اساسی در اصل ۲۱ صندوق بیمه زنان سرپرست خانوار را داریم که باید برای او بیمه درست شود و دولت هم تأمین مالی کند البته اگر آزمون وسع بگیرد. این‌ها زیرساخت‌هایی است که وجود ندارد. توضیحات من برای این است که بگویم این صندوق‌ها فی ذاته مشکل‌دار نیستند چراکه در دنیا هم کار می‌کنند و مشکلی ندارند. ما با مداخلاتمان، ترک فعل‌ها یا انجام فعل‌هایی که انجام دادیم صندوق‌ها را به این روز انداختیم.
برای اصلاح ساختار این صندوق‌ها طرحی داده شده که این طرح و این اصلاحات پارامتریک از همه نظر مورد انتقاد است. هم بازنشسته‌ها و کارگران اعتراض دارند و هم کارشناسان نواقصی در این طرح می‌بینند. به نظر شما چقدر این طرح جوابگوی این‌همه بحران است.
خود طرح که به لحاظ شکلی، اشکالات زیادی دارد. اگر شما متن مصوبه مجلس را بخوانید گفته که سابقه خدمت و سابقه اشتغال، درصورتی‌که این ادبیات بیمه‌ای نیست؛ ادبیات بیمه‌ای می‌گوید سابقه پرداخت حق بیمه. این قانون طوری نوشته شده که آدم‌ها هر چه دیرتر سرکار بروند اصلاحات پارامتریک کمتر به آن‌ها می‌خورد. این نشان می‌دهد که این طرح زیاد مطالعه‌شده نیست. نکته دیگری که وجود دارد این است که برای ارزیابی نظام‌های تأمین اجتماعی که شامل لایه‌های امداد، حمایت و بیمه است، در دنیا پنج شاخص وجود دارد و برای اصلاح و طراحی‌شان نیز همین‌طور.
۱- اصل فراگیری پوشش‌ها: در این اصل می‌گوید شما باید یک پوشش حداقلی را برای همه آحاد جامعه ایجاد کنید. فرض کنید پول کم دارید و فقط یک قران می‌توانید پرداخت کنید، مشکلی نیست اما به همه پرداخت کنید. ما الآن در کشورمان ۵ تا ۱۰ میلیون نفر آدمی داریم که نه معلوم است باید حمایت شوند، نه معلوم است که باید بیمه شوند؛ یعنی ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی در کشور ما حدود ۷۰ است. ۳۰ درصد آدم‌ها بیمه نیستند.
۲- اصل جامعیت خدمات: در جامعیت خدمات می‌گوید اگر شما می‌خواهید خدمتی را در صندوق‌هایتان ارائه دهید باید همه آن نه تا خدمتی که کف حمایت‌های اجتماعی در دنیاست و در مقاوله‌نامه بین‌المللی سازمان جهانی کار۳ و ایسا، انجمن بین‌المللی تأمین اجتماعی۴ آمده است ارائه دهید شامل: بیکاری، بازنشستگی، درمان، ازکارافتادگی، فوت، دستمزد ایام بارداری، دستمزد ایام بیماری و یکی دو مورد دیگر. در کشور ما فقط سازمان تأمین اجتماعی و صندوق آینده‌ساز بیمه بیکاری دارند و بقیه ندارند. نتیجه این می‌شود که وقتی طرف در صندوق‌های دیگر بیکار می‌شود، سابقه را منتقل می‌کنند و به تأمین اجتماعی تحمیل می‌شوند.
۳- کفایت مزایا: مبنای شاخص کفایت مزایا نرخ جایگزینی است؛ یعنی نسبت اولین حقوق بازنشستگی به آخرین حقوق قبل از بازنشستگی. در کفایت مزایا می‌گوید مزایایی که می‌دهید باید کفایت نیاز او را بنماید؛ یعنی اگر تأمین اجتماعی پول عینک می‌دهد و مثلاً قیمت آن ۵۰۰ است تأمین اجتماعی حداقل ۴۰۰ آن را بدهد.
۴- پایداری مالی: ملاک آن اصول و قواعد محاسبات بیمه‌ای است. ما یک علمی به نام اکچوئری۵ یا بیمسنجی داریم که محاسبات بیمه‌ای انجام می‌دهد و می‌گوید هر تصمیمی که درباره این نهادها می‌گیری باید مبتنی بر محاسبات و اصول و قواعد باشد.
۵- کارآمدی: کارآمدی می‌گوید اداره این صندوق یا سازمان‌ها باید به‌صورت کارآمد صورت بگیرد و اثربخشی و کارایی و بهره‌وری آن‌ها باید بالا باشد. ما وقتی می‌خواهیم اصلاحات انجام دهیم باید سرنا را از سر گشاد آن نزنیم، باید اول فراگیری را در لایه امداد، حمایت و بیمه تفکیک و ایجاد کنیم، تا اگر در اصلاحات بیمه‌ای عده‌ای بیرون افتادند، در لایه حمایت تحت پوشش قرار بگیرند. برای همین می‌گوید شما اول فراگیری را درست کن. فراگیری را که درست می‌کنید اطلاعات هم به دست می‌آورید که اصلاً نیاز آدم‌ها چیست؟ ما نمی‌دانیم مشکل صندوق‌ها واقعاً همین سن است و سابقه است یا خیر! چه کسی این را گفته است؟ اگر دولت بدهی‌هایش را به همین تأمین اجتماعی پرداخت کند، تأمین اجتماعی نه‌تنها کسری ندارد بلکه می‌تواند درصدی از پولش را سرمایه‌گذاری کند.
برآوردها این است که بین ۶۰۰ تا ۸۰۰ هزار نفر ایرانی داریم که شناسنامه و کارت ملی ندارند. در اصل فراگیری می‌گوید شما باید اول همه آحاد جامعه را بشناسید و باید در مورد آن‌ها سه اطلاع داشته باشید: کد ملی شخص و خانوار آن‌ها؛ کد پستی یعنی اطلاعات ژئوماتیک بدانید کجا ساکن است؛ و کد شغلی یعنی چه فعالیتی انجام می‌دهد. اول باید این سه اطلاع را به‌صورت ثبتی مبنا داشته باشید تا بتوانید در مورد آن‌ها تصمیم بگیرید. ما الآن مثلاً معافیت مالیاتی می‌گذاریم و مثلاً هر کس تا ۱۰ میلیون حقوق از مالیات معاف است. فرض کنید یک نفر تا ۱۰ میلیون حقوق معاف هست، اما کار دیگری هم دارد و یا مثلاً اجاره هم می‌گیرد؛ این فرد با این منابع و درآمدها از مالیات معاف است و یک نفر هم که هیچ درآمد دیگری ندارد و فقط یک حقوق می‌گیرد با همین درآمد از مالیات معاف هست، برای چه باید این‌طور باشد؟ ما سال ۸۳ بیمه روستاییان را راه انداختیم و گفتیم هرکس در روستاست یا عشایر است یا کشاورز است، بیمه درمان او رایگان باشد، حق بیمه بازنشستگی او هم ۵ درصد باشد و دولت ۱۰ درصد حق بیمه او را بدهد یعنی یارانه ۲۰۰ درصدی. این خوب است اگر طرف روستایی و کشاورز و عشایر فقیر باشد، کاری لازم است ولی شما در روستا آدمی دارید که گاوداری دارد، دامداری دارد، ده تا کارگر دارد و این فرد هم از این معافیت استفاده می‌کند. در دنیا به سمت آزمون وسع رفتند و می‌گویند من اول آزمون وسع می‌گیرم و مبتنی بر آن آزمون به او یارانه می‌دهم. در ایران ۸۰ میلیون یارانه‌بگیر هست. کالابرگ را گفته‌اند به دهک هشتم هم می‌دهند! در کجای دنیا به دهک هشتم کالابرگ می‌دهند؟
یعنی چون پایش دقیق وجود ندارد، به‌نوعی توزیع رانت است.
بله. وقتی آزمون وسع نداریم یعنی توزیع امتیاز و رانت. ما ریسک‌ها را تبدیل به امتیاز کردیم و هرکس می‌تواند از این بهره‌مند شود! چرا استفاده نکند؟ مثلاً یک زمانی آمدند و به همه سبد کالا دادند، بعد دیدند پول کم آوردند و بعد گفتند به هر کسی که کارمند است ندهیم. اصلاً از اول نباید به همه سبد کالا می‌دادید، چون وقتی شما به کسی سبد کالای معیشتی می‌دهید یعنی کسی که به نان شب محتاج است. به هر حال کارمندان را حذف کردند و بعد دیدند باز هزینه‌ها کم نشده است، گفتند هرکس ماشین دارد را کم کنیم. کسی که ماشین شاسی‌بلند میلیاردی داشت را قطع کردند و همین‌طور کسی که یک پیکان یا پراید قدیمی برای مسافرکشی داشت او را هم قطع کردند. الآن هم همین‌طور است. الآن ما آدمی داریم که یک خانه دارد که ۲۰ میلیارد می‌ارزد و پدر خانواده است ولی این خانه قبل از انقلاب معامله شده و سند تک‌برگ ندارد. اطلاعات آن در ثبت نیست و در پایگاه رفاه هم نیست، پس یارانه می‌گیرد، به پسر خانواده یک خانه مسکن مهری در پرند دادند و فروخته و چون از معاملات تک‌برگی بوده یارانه پسر قطع می‌شود. آن کسی که آن مال و ثروت دارد یارانه‌اش قطع نمی‌شود، ولی برای فرزندش قطع می‌شود. پس نظام تأمین اجتماعی باید این ویژگی‌ها را داشته باشد.
اصلاحات بیمه‌ای صندوق‌ها خودش یک مسئله دیگر است که یک پکیج یا بسته سیاستی است؛ یعنی اصلاحات ساختاری، اصلاحات سیستماتیک، اصلاحات پارامتریک و اصلاحات فنی مهندسی داریم. شما باید اول اصلاحات سیستماتیک انجام دهید یعنی نظام تأمین اجتماعی جامع، فراگیر و چندلایه، لایه‌بندی و بعد سطح‌بندی خدمات در لایه بیمه‌ای در سطوح پایه، مازاد و مکمل. در نظام تأمین اجتماعی باید لایه‌های امداد، حمایت و بیمه را از هم جدا کرد. ما الآن نهادهای حمایتی داریم که کار بیمه‌ای می‌کنند و نهاد بیمه‌ای داریم که کار حمایتی می‌کند. این‌ها باید تفکیک شوند؛ یعنی اگر کسی بخواهد حمایت بشود باید به لایه حمایتی برود و اگر آدم توانمندی است باید در لایه بیمه‌ای خدمت بگیرد. در لایه بیمه هم می‌گوید شما باید سطح‌بندی کنید. یک سطح پایه داریم که دولت مشارکت و تضمین می‌کند؛ یک سطح مازاد داریم و یک سطح مکمل. در سطح مکمل، دیگر دولت نباید پول بدهد فقط باید حمایت کند. بگوید کارفرما اگر برای این آدم در این سطح بیمه دادی این حق بیمه جزو هزینه‌های قابل‌قبول مالیاتی تو محاسبه می‌شود یا از مالیات تو کم می‌شود. ما این کارها را نکردیم و یک‌دفعه سراغ سن و سابقه رفتیم. علتی که من می‌گویم این سرنا را از سر گشاد آن زدیم این است که شما لایه حمایت و سطح بیمه پایه را ایجاد نکردید، آن آدم‌هایی که با اصلاح پارامتریک یا سن و سابقه از جرگه بیمه بیرون می‌افتند یعنی مستمری دریافت نمی‌کنند آن‌ها باید از لایه حمایت، حمایت بگیرند. وقتی آن‌ها را رها کنیم وضع مانند امروز می‌شود که اعتراض ایجاد می‌شود و چنین مشکلاتی پیش می‌آید. چیزی که الآن تصویب شده به خاطر آن زیرساخت‌هایی که وجود ندارد در مورد بعضی از صندوق‌ها می‌تواند باعث شود که صندوق‌ها کولپس۶ کنند؛ یعنی چون آن زیرساخت‌ها وجود ندارد یک موجی از بازنشستگی قبل از برنامه هفتم اتفاق می‌افتد که اگر آن صندوق‌ها یک ذره جانی داشتند همان هم گرفته می‌شود. ضمن اینکه ایرادی که در برنامه هفتم وجود دارد این است که نمایندگان گفتند که ما به فکر صندوق‌ها هستیم، می‌خواهیم بحران آن‌ها را حل کنیم برای همین سن و سابقه را بالا بردیم، ولی در احکام دیگری قوانینی تصویب کردند که صندوق‌ها را کاملاً زمین می‌زند؛ یعنی در مورد تأمین اجتماعی سه جا گفتند که در مورد طرح‌های واگذاری دولت، طرح‌های مربوط به مسکن و بافت فرسوده و قراردادهای دانش‌بنیان و پژوهشی مشمول بیمه تأمین اجتماعی نیست؛ یعنی حدود ۲۰ همت بار مالی برای سازمان دارد. در مورد بیمه روستاییان آخرین لحظه تصویب کردند که سقف مستمری روستاییان بشود کف مستمری تأمین اجتماعی که یک کار حمایتی است و اصلاً ربطی ندارد. صندوق بیمه روستاییان چون یک صندوق جوانی است تنها صندوق سر پای کشور است و ازجمله معدود صندوق‌هایی است که نسبت وابستگی آن خوب است. در این حکم این صندوق هم ورشکست می‌شود، چرا؟ چون گفتند سقف این، کف تأمین اجتماعی بشود و همین‌طور گفتند حداقل ده سال سابقه را برمی‌داریم و سن را ۷۰ سال می‌گیریم؛ یعنی صندوق بیمه‌ای را تبدیل به صندوق کهن‌سال۷ کردند. صندوق کهن‌سال می‌گوید من صندوقی ایجاد می‌کنم که آدم‌های شصت یا هفتاد ساله‌ای که تحت هیچ پوشش بیمه‌ای نیستند و مستمری ندارند به آن‌ها مستمری بدهیم، تقریباً شبیه طرح شهید رجایی و بنزین اول انقلاب. به این‌ها صندوق‌های اولد ایج می‌گویند. حداقل سابقه در روستاییان ۱۵ سال بود و شد ۱۰ سال، الآن هم می‌گویند ۱۰ سال نه، هر کس هفتاد ساله شد صندوق باید مستمری بدهد. حالا اگر سابقه دو سال هم بود صندوق باید مستمری بدهد که خب این نمی‌شود.
علت این انتقادها این است که نگاه جامع در این طرح نبوده. در برنامه هفتم یک مورد دیگر درباره صندوق‌ها آمده که آن‌ها را مکلف کرده سالی ۲۰ درصد از شرکت‌هایشان را در بورس بفروشند. بعد می‌گوید اگر کسی نخرید، پیمان مدیریت واگذار کنند. بعد گفته اگر نفروختند ۲۰ درصد باید سال اول و سالی ۵ درصد به آن اضافه می‌شود که تا پایان برنامه به ۴۵ درصد می‌رسد، از سود آن‌ها مالیات در واقع جریمه می‌گیریم! فرض کنید بالای مغازه‌ای تابلو بزنند که آی مردم این مغازه باید ظرف امروز اجناسش را بفروشد، اگر نفروشد ۵۰ درصد آن مالیات می‌شود. آن مغازه‌دار چطور می‌فروشد و آن مردم چطور جنس‌های آن مغازه را می‌خرند؟ یعنی مغازه‌دار اگر مغازه‌اش را آتش بزند بهتر از این است که به این شکل اجناسش را بفروشد.
درواقع ظاهراً برای پایداری صندوق، بحث سن را مطرح کرده‌اند، اما هم‌زمان دارد اتفاقاتی می‌افتد که کار را بدتر می‌کند. مثلاً یک مورد دیگر حکمی است که در حوزه سلامت آوردند که این بیمارستان‌های صندوق‌ها باید تعدادی از بیمارانی را که وزارت بهداشت معرفی می‌کند مجانی درمان کنند، درحالی‌که مالیات و اعتبارات و بودجه را وزارت بهداشت می‌گیرد، اما او می‌گوید من به بیمارستان‌های خصوصی و تأمین اجتماعی مریض معرفی می‌کنم و این‌ها باید این بیماران را رایگان درمان کنند. بخش عجیب دیگر این طرح این است که می‌گوید «تعدادی»! در قانون باید ارقام شفاف باشد. مثلاً بگوید ۱۰ یا ۲۰ درصد یا بگوید ۱۰۰ نفر! اما اینجا گفته تعدادی! در بند دیگری هم نوشته صندوق‌ها باید حداقل ۵ درصد از منابع خودشان را صرف پیشگیری، بهداشت و مبارزه با دخانیات مردم کنند. خب چه ربطی دارد؟ در دنیا بیمه‌گرهای تجاری نه اجتماعی در پیشگیری هزینه می‌کنند که هزینه‌های خودشان کم شود. مثلاً یک شرکت بیمه خارجی کلاه‌کاسکت به بیمه‌شدگان موتورسوارش می‌دهد که اگر این‌ها دچار حادثه شدند ضربه‌مغزی نشوند و هزینه‌های خودش بالا نرود. این خوب است، اما دولت و بعد وزارت بهداشت، مالیات و اعتبارات و بودجه‌ها را می‌گیرند ولی گفته این صندوق‌ها پولشان را حداقل ۵ درصد صرف پیشگیری از دخانیات مردم کنند که این عبارت «حداقل» هم خیلی مضحک است چراکه تا صد درصد هم یعنی می‌توانند پولشان را صرف پیشگیری از دخانیات کنند! اگر پیشگیری بیمه‌شدگان خودش را می‌گفت باز توجیه داشت. می‌خواهم بگویم ژست حمایت از صندوق‌ها را در این بحث پارامتریک گرفتند، اما در مواد دیگر به‌شدت به این سازمان‌ها ضربه زدند.
در قوانین ما زیاد این اتفاق می‌افتد که دولت به قول شما ژست انجام یک کاری را می‌گیرد اما یک جای دیگر کاری دیگری می‌کند که متفاوت است. در همین حوزه بهداشت و درمان‌بخش زیادی از حوزه بهداشت بخصوص امروز دارد به بخش خصوصی برون‌سپاری می‌شود که درواقع جان و سلامت مردم است، یا این‌قدر تأکید روی خصوصی شدن اموال دولت و حتی اموال تأمین اجتماعی دارد، اما از آن طرف ایجاد این تکالیف اجتماعی برای سازمان‌های بیمه‌گر می‌شود. یا اینکه مثلاً درباره سن بازنشستگی یا بیمه کردن افراد سیاست‌هایی دارند، اما درباره آنچه بر عهده خودشان است مانند حقوق، رویکرد دیگری دارند. فکر می‌کنید چه رویکردی پشت این برنامه‌ریزی وجود دارد؟ اقتصاد سیاسی پشت این تناقض چیست؟
یک مورد دیگر از این سیاست‌های متناقض در دوران احمدی‌نژاد بود. درست بعد از هدفمندی یارانه‌ها، احمدی‌نژاد چون می‌خواست یارانه در دهن مردم مزه کند، آمد و دستمزدها را سرکوب کرد و در ازای آن یارانه داد یعنی تکلیف دولت در قبال مردم را که مزد است سرکوب کرد، ولی از سر مرحمت یارانه داد.
یک سوی این رویکردها دیدگاه‌های توده‌ستایانه و پوپولیستی است. ما در قانون اساسی چند اصل ناظر به حوزه تأمین اجتماعی داریم؛ اصل ۳، اصل ۴۳، اصل ۲۱ و اصل ۲۹ که در این اصول می‌گوید که برخورداری از تأمین اجتماعی حق مردم و تکلیف دولت است. دولت مکلف است که این کارها را انجام دهد و مقبولیت و مشروعیت او در قبال انجام این کارهاست، یعنی اگر این کارها را انجام ندهد مشروعیت ندارد. حالا کاری که وظیفه بوده انجام نداده و می‌گوید من به شما ۱۰۰ تومان پول می‌دهم که حالت صدقه و مرحمت باشد.
نگاه دیگر توصیه‌های بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول است؛ یعنی آن‌ها هم همین دیدگاه‌ها را داشتند. الآن همین خصوصی‌سازی که شما می‌فرمایید در خیلی از کشورهای دنیا با همین توصیه‌ها به سمت سیاست‌های نئولیبرال و خصوصی‌سازی تأمین اجتماعی‌شان حرکت کردند و بعد بحران پیدا شد، هم به لحاظ واکنش‌های اجتماعی و هم به لحاظ افزایش فقر و بعد این‌ها خودشان بازاصلاحات مجدد انجام دادند. اصطلاحی در اتحادیه بین‌المللی تأمین اجتماعی، ایسا وجود دارد تحت عنوان «ری‌رفورم». کشورهایی مانند شیلی یونان و آرژانتین یک‌باره از نظام تأمین اجتماعی دولتی به سمت خصوصی کردن نظام تأمین اجتماعی رفتند و دچار بحران شدند و دیدند فقر اضافه شد و برگشتند و ری‌رفورم کردند. اتفاقاً نظام چندلایه جوابی به همان مشکل بود یعنی گفتند برای اینکه آن مشکل پیش نیاید نظام چندلایه را پی‌ریزی کردند. نظام چندلایه کف حمایت‌های اجتماعی برای همه را تضمین می‌کند و مازاد بر آن را فرد هر چقدر حق بیمه داد می‌تواند برخوردار شود. من عقبه ذهنی این نوع کارها را تلفیقی از آن نگاه صدقه‌گرایانه و پوپولیستی و نگاه نئولیبرال می‌دانم و این نئولیبرال‌ها خیلی هم در این مباحث جدید نفوذ دارند.
با وجود این رویکردها و موانع وحشتناکی که در ایران بر سر راه تأمین اجتماعی وجود دارد، فکر می‌کنید چشم‌اندازی وجود دارد؟
یکی از ایراداتی که ما به اصلاحات برنامه هفتم می‌گیریم و اتفاقاً الزام قانونی برای مجلس و دولت است بحث سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی است. ما تا فروردین ۱۴۰۱ سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی نداشتیم؛ یعنی حدود ۴۳ سیاست کلی در حوزه آب، اشتغال، انرژی و سلامت ابلاغ شده بود و تنها حوزه‌ای که سیاست کلی نظام نداشت سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی بوده است که فروردین‌ماه سال قبل ابلاغ شده و اتفاقاً راه‌حل تمام مشکلات صندوق‌ها در آن آمده است. در بند ۱ تا ۵ این سیاست‌ها به‌علاوه بند ۹ دقیقاً مشکلات صندوق‌ها احصا شده و راهکار برای آن دیده شده. ترتیب و توالی منطقی هم در آن وجود دارد؛ یعنی ابتدا گفته نظام جامع چندلایه و چندسطحی که توضیح دادم باید ایجاد شود. بند ۲ می‌گوید باید آن نظام رگلاتوری و تنظیم‌گری و قاعده‌گذاری و پایگاه اطلاعات ایجاد شود. بند ۳ و ۴ می‌گوید باید اداره صندوق‌ها اصلاح شود همان چندجانبه‌گرایی، چون می‌گوید اموال متعلق و حق مردم است. در بند ۳ صراحتاً می‌گوید اموال صندوق‌ها متعلق به مردم است یعنی حق‌الناس است و بیت‌المال نیست که دولت و مجلس برای آن تصمیم بگیرند. در بند ۴ هم می‌گوید جلوگیری از ایجاد و انباشت بدهی‌های دولت، یعنی می‌گوید دولت باید حق بیمه‌هایش را سریع و به‌موقع بدهد. در بند ۵ هم لایه‌بندی و سطح‌بندی را مشخص کرده و گفته امداد چیست؟ حمایت چیست؟ کی باید پول بدهد؟ بیمه چیست؟ مکمل چیست؟ و یک بند مهم هم بند ۹ است که می‌گوید تمام طرح‌ها و برنامه‌های کلان کشور باید پیوست تأمین اجتماعی داشته باشد. عین پیوست محیط زیست که آن الزام قانونی است ولی سیاست کلی ندارد و دارد اجرا می‌شود، می‌گوید شما مثلاً می‌خواهی ارز ترجیحی را حذف کنی، باید یک پیوست تأمین اجتماعی برای آن درست کنید و در پیوست تأمین اجتماعی باید ببینید این تصمیم چه اثری روی اشتغال، معیشت و سلامت دارد؛ اگر اثرات آن مخرب است، باید ترمیم یا جبران کنی یا اصلاً نباید این تصمیم را بگیری. سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، فروردین سال قبل ابلاغ شده است طبق سند الزامات تحقق سیاست‌های کلی نظام، باید ظرف شش ماه دولت برنامه جامع تحقق این سیاست‌ها را ارائه و اجرا می‌کرد که خب نکرده است. یادم است همان موقع که این سیاست‌ها ابلاغ شد آقای رئیسی رئیس‌جمهور در شب ابلاغ به تلویزیون آمد و گفت درست است که رهبری شش ماه به ما فرصت داده است اما ما دوماهه انجام می‌دهیم؛ الآن بیست ماه گذشته و هنوز انجام نشده است و یکی از اشکالاتی که در بحث برنامه هفتم وجود دارد این است که آن سیاست‌ها رعایت نشده است؛ یعنی عدم انطباق و مغایرت با آن سیاست‌ها وجود دارد که مجمع و شورای نگهبان باید روی این موضع بیایند و نظارت خودشان را اعمال کنند. من فکر می‌کنم اگر همان سیاست‌ها که بر مبنای نظام چندلایه تأمین اجتماعی و همان رگلاتوری است اجرا شود و مبنا قرار گیرد، بسیاری از این مشکلاتی که الآن صندوق‌ها دارند حل می‌شود.
البته اگر آن رویکردی که پشت آن وجود دارد این اجازه را بدهد.
اتفاقاً همان رویکردی که گفتم یعنی نگاه مرحمتی به‌اضافه رویکرد نئولیبرال‌ها که الآن با هم در یک جبهه قرار گرفتند، الآن می‌گویند صندوق‌ها بحران دارند و الآن بخش زیادی از بودجه دولت را می‌خورند. اولاً این‌ها خودشان می‌دانند و ما هم می‌دانیم ولی به مردم این را نمی‌گویند که کیک اقتصاد ما کوچک شده است. دوم اینکه کیک بودجه کل کشور هم کوچک شده است، چون واگذاری کردند، برون‌سپاری کردند، خصوصی‌سازی کردند. سوم اینکه کیک بودجه عمومی دولت هم کوچک شده. چراکه دوسوم این بودجه به شرکت‌هایی می‌رود که در بودجه عمومی دولت نیست. بعد روی این بودجه عمومی کوچک شده می‌گویند ۱۶ درصد به‌سوی صندوق‌ها می‌رود که کمک به صندوق‌هاست و این کمک پایه پولی ایجاد می‌کند. درحالی‌که این‌ها کمک نیست، جبران مافات آن تصمیماتی است که دولت‌ها و مجالس قبلاً گرفتند. وقتی فرد را ۱۲ ساله بازنشسته کردند پس باید الآن پول او را بدهند. این موافقان نئولیبرال بازار آزاد و هم‌پیمانان اقتصاد مرحمتی آن‌ها نمی‌گویند پولی که شما پای بانک آینده می‌دهی و مشکل او را حل می‌کنی پایه پولی ایجاد می‌کند و پولی که در دولت قبل برای مؤسسات مالی اعتباری ورشکسته از صندوق توسعه برداشت کردید پایه پولی ایجاد می‌کند، فقط می‌گویند کمکی که به صندوق‌های بازنشستگی می‌شود بابت خساراتی که سال‌ها سیاست‌گذاری غلط ایجاد کرده، پایه پولی ایجاد می‌کند! و در این موضع، طرفداران اقتصاد مرحمتی و اقتصاد نئولیبرال علیه مردم و علیه عدالت اجتماعی همداستان شده‌اند.
پی‌نوشت‌ها
- Regulatory
- re-insurance
- ILO
- ISSA
- Actuarial Science
- Collapse
- Old age
