طرح جامع و تفصیلی درگفت‌وگو با مرتضی الویری
در آغاز لطفاً بفرمایید در دوره‌ای که جنابعالی شهردار تهران بودید، طرح جامع در چه مرحله‌ای بود؟ آیا در دست تهیه بود یا با یک طرح جامع تهیه‌شده روبه‌رو بودید؟ ملاک عمل شما در آن دوره کدام طرح بود؟
من از خرداد ۱۳۷۸ کار در شهرداری را شروع کردم و دو سال و نیم در شهرداری بودم. زمانی که من وارد شهرداری شدم تهران شهردار نداشت. آقای کرباسچی دستگیر شده بود و بسیاری از معاونان هم در حال محاکمه بودند و برخی از شهرداران مناطق هم در زندان بودند. به دلیل خلأ مدیریتی که در شهرداری تهران به وجود آمده بود شهر رها شده بود. یکی از موارد جدی که ما با آن مواجه شدیم مسئله ساخت‌وساز شهری بود. در خلأ مدیریت در برخی از مناطق تهران بر مبنای سلیقه‌های شهرداران مناطق و همچنین بر مبنای نیازهای اقتصادی که پروژه‌های عمرانی شهر داشت اقداماتی صورت می‌گرفت.
اولین طرح جامع شهر تهران در اردیبهشت سال ۱۳۴۹ تصویب شده بود. در سال ۱۳۷۵ این طرح جامع با طرح دیگری با عنوان طرح ساماندهی شهر تهران جایگزین شد. وزارت مسکن و شهرسازی یا شورای عالی شهرسازی طرح ساماندهی شهر تهران را تصویب کرد. این طرح ساماندهی جمعیت‌پذیری جدیدی را برای شهر تهران تعریف کرد و همچنین ضوابط جدیدی برای ساخت‌وساز شهری معین کرد. به دنبال این مصوبه شهرداری ملزم شد طرح تفصیلی شهر تهران را هم تهیه کند و به تصویب کمیسیون ماده ۵ برساند. این کار را شهردار وقت انجام نداد. به دلیل اینکه جمعیت‌پذیری تهران -جمعیتی که زندگی می‌کنند، منهای مرگ‌ومیر- ۶۷۵ هزار نفر تعیین شده بود. آقای کرباسچی می‌گفتند اگر بخواهم شهر را اداره کنم درآمد لازم دارم. باید از طریق ساخت‌وساز و جمعیت‌پذیری شهر تهران درآمد کسب کنم؛ بنابراین تمایلی به تصویب طرح تفصیلی نشان نمی‌داد و مجوزهایی برای ساخت‌وسازها و فروش تراکم داده می‌شد که مورد اعتراض وزیر مسکن وقت، آقای مهندس آخوندی، بود. این کار دعوای بین شهرداری و وزیر مسکن را به دادگاه کشاند، منتهی جریانات اعتراضی برخورد قوه قضائیه با آقای کرباسچی روی پرونده‌های دیگر و همچنین پایان‌یافتن دوره آقای هاشمی به‌عنوان رئیس‌جمهور بحث این پرونده را منتفی کرد.
زمانی که من آمدم کمیسیون ماده ۵ مصوباتی گذرانده بود که این مصوبات باید بر مبنای طرح ساماندهی راهبردی بازنگری می‌شد. ما برای بازنگری مجوزهای داده‌شده و اصلاحاتی در طرح‌های تفصیلی گذشته و انطبا‌ق‌دادن آن با طرح ساماندهی کار پرحجمی را شروع کردیم. صدور مجوزهای ساختمانی تحت ساماندهی جدیدی قرار گرفت. مواردی داشتیم که اجازه بلندمرتبه‌سازی داده شده بود ولی به دلیل محدودیت عرض گذر و منطبق‌نبودن با این مصوبه دستور قلع‌وقمع یا کاهش طبقات دادیم. بناهایی بود که بیست طبقه در نظر گرفته بودند ما پنج طبقه را کم می‌کردیم. به تناسب این مصوبه جدید ارتفاع ساختمان‌ها را کم می‌کردیم یا به مالک مبلغ نقدی پول پرداخت می‌کردیم یا مجوز تراکم مجاز در جای دیگر می‌دادیم.
این کارها در سال ۷۸ تا اواخر ۷۹ انجام شد. در سال ۸۰ با ۲۱ مشاور برای ۲۱ منطقه شهر تهران قرارداد بستیم. به‌موجب این قرارداد فرصتی شش‌ماهه به این مشاوران دادیم که وضع موجود را رصد و ارزیابی کنند و متناسب با وضع موجود طرح راهبردی تهیه کنند. برای این طرح جامع راهبردی-ساختاری افقی دوساله تعیین کردیم. محتوای این طرح جامع راهبردی-ساختاری همان طرح جامع بود. به‌اضافه دو سه مقوله دیگری که درونش دیده شده مانند توسعه اقتصادی، توسعه اجتماعی و کاهش محرومیت و تأمین منابع درآمدی پایدار برای شهر تهران.
در طرح جامع چیزی که در نگاه اول دیده می‌شد مسئله کاربری زمین‌ها و جمعیت‌پذیری بود، ولی در این طرح جامع راهبردی ساختاری ملاحظات محیط‌زیستی، تأمین منابع درآمدی پایدار، توسعه اجتماعی و کاهش محرومیت اضافه شد. پس از آن من از شهرداری رفتم، ولی این در دستور کار مشاور قرار گرفت و در تعاملی که بین شورای شهر و شهرداری و وزارت مسکن به‌وجود آمد روی طرح جامع راهبردی ساختاری کار کردند و کامل شد و اگر اشتباه نکنم در سال ۸۵ آماده شد و بالاخره در سال ۸۶ در شورای عالی شهرسازی تصویب شد.
سال ۸۷ هم به شهرداری ابلاغ شد و پس از مدت‌ها مجدداً شهر تهران دارای طرح جامعی با عنوان طرح جامع راهبردی -ساختاری شد. بر این مبنا قرار بر این شد شهرداری طرح تفصیلی تهیه کند. طرح‌های تفصیلی هم ظاهراً برای مناطق مختلف تهیه شد.
اما همه این حرف‌هایی که زدم جواب پرسش‌های شما نمی‌شود. چرا پس شهر ما آلوده است؟ آلودگی پساب، آلودگی هوا، آلودگی صوتی؟ چرا شهر ما با یک بارش برف به‌هم می‌ریزد؟ چرا در مقابل زلزله ناامن است؟ چرا شهر ما ترافیک روانی ندارد؟ چرا شهر ما از نظر معماری بی‌هویت است؟ چرا بافت فرسوده سر جای خودش است و تغییر نکرده است؟ مگر نه این است که طرح جامع باید این مسائل را حل کند و فضای مناسب برای زندگی به‌وجود بیاورد؟ این برمی‌گردد به اینکه آیا قانونی که تصویب می‌شود اجرا می‌شود یا نه؟ متأسفانه قانون‌گریزی در تمام امور کشوری اعم از دولتی و شهرداری‌ها وجود دارد و برای جلوگیری از تخلف نیز اراده کافی وجود ندارد. در خیلی از موارد منافع زودگذر افراد و حتی شهرداری موجب می‌شود که از ضوابط قانونی عدول کنند.
آیا هنگام بازنگری تراکم‌ها قصد داشتید به آن جمعیت‌پذیری ۶۷۵ هزار برگردید یا نه درواقع الزامات کاربردی بود؟
هر دو. وزارت نیرو گزارش داد بود با توجه به منابع آب موجود امکان تأمین آب برای جمعیت بیشتر از ۶۷۵ هزار نفر در این شهر وجود ندارد مگر اینکه هزینه‌های خیلی زیادی برای آوردن آب از دوردست‌ها صورت بگیرد که به‌هیچ‌وجه توجیه ندارد، بنابراین، محدودیت سقف ۶۷۵ هزار نفر برای ما جدی بود. به خاطر همین برای سرریز‌کردن جمعیت تأسیس شهرک‌های اقماری را پیشنهاد دادیم. غیر از بحث جمعیت بحث ساماندهی ساخت‌وسازها هم بود. دو گسل بزرگ شهر تهران را تهدید می‌کند که در بعضی از مناطق این دو گسل روی هم می‌افتد. این موضوع ایجاب می‌کرد که در ساخت‌وسازهای شهری هم بازنگری‌هایی صورت گیرد که طبیعتاً هم این هم خودش را در طرح ساماندهی می‌توانست نشان دهد.
در دوره مسئولیت شما شهر تهران چقدر بافت فرسوده داشته؟ آیا برآوردی از این موضوع داشته‌اید شما یا نه؟ فکر جدیدی شده؟
از محدوده انقلاب به‌طرف جنوب درصد چشمگیری از بافت‌ها فرسوده هستند. در بعضی مناطق میزان متوسط واحدهای مسکونی در حد حدود ۳۰ تا ۳۵ مترمربع است. ساخت‌وسازها در این املاک به‌هیچ‌وجه توجیه ندارد و باید تجمیع شوند.
یکی از اشکالات آن دوره بحث قطبی‌شدن شهر است و ساخت‌وساز در مناطق متوسط و مرتفع صورت گرفته است؛ درحالی‌که اگر قرار باشد تعادل فضایی اتفاق بیفتد فقط بحث تراکم‌دادن و خیابان‌کشیدن نیست. باید توزیع عادلانه‌ای از خدمات شهری صورت بگیرد. این‌جور نباشد که مثلاً بهترین بیمارستان‌ها به‌نوعی در بالای شهر در مناطق مرفه ساخته شوند و در پایین‌شهر بیمارستان‌های قدیمی و دولتی باشد آن‌هم باکیفیت پایین. آیا این نگاه به شهر وجود داشت یا نه؟
جواب من به این پرسش شما مثبت است. ما بیشترین درآمدها را از مناطق ۱ تا ۴ شهرداری داشتیم، ولی حجم قابل‌توجهی از این درآمدها برای این پروژه‌های کلان و عمومی سرریز می‌شد که به سطح شهر تهران به‌ویژه مناطق فرودست اختصاص پیدا می‌کرد. بسیاری از بزرگراه‌ها و بوستان‌های بزرگ در جنوب تهران شکل گرفت و فرهنگسراها عمدتاً در مناطق پرجمعیت جنوب تهران تأسیس شد.
یک نوع انحراف از طرح ساماندهی یا طرح تفصیلی دیده می‌شود؛ مشکلاتی در ضوابط اجرایی هست ولی ضعف‌هایی که در طرح‌های جامع و تفصیلی وجود دارد این زمینه را فراهم می‌کند.
معمولاً قانون‌گریزی به دو دلیل وجود دارد: یکی نارسایی در قانون و دوم اجرایی‌نبودن آن است. برای نمونه قانونی وجود دارد که مردم نباید آنتن ماهواره داشته باشند. این قانون به خاطر اینکه اصلش ایراد دارد و مورد اعتراض است اجرایی هم نیست. حتی در برخی مواقع که نیروی انتظامی اقدام به جمع‌آوری می‌کند اولاً در خود آن فسادی به‌وجود آمده و برخی از همین عناصر فاسد از همان اجناس جمع‌آوری‌شده می‌آورند و می‌فروشند. از طرفی فناوری آن‌قدر پیشرفت کرده که قابل‌استتار است. می‌شود گفت مردم حتی در شهرهای مذهبی به‌صورت فراگیر از ماهواره استفاده می‌کنند. پس این خود نقض قانون است؛ دلیل دیگر این است که نظارت بر اجرای قانون درست وجود ندارد و مجری توجیهاتی برای تخلفات می‌تراشد. توجیهی که در دل برخی از افراد می‌نشیند. مثلاً در یک استان مرزی می‌پرسیم چرا به کشور مجاور سوخت قاچاق می‌کنید، می‌گوید ریالی به جیب من نمی‌رود. این مبالغ را صرف هزینه‌های استان می‌کنم. در شهر هم به شهردار می‌گوییم چرا خلاف طرح جامع و تفضیلی مجوز ساخت‌وساز یا تغییر کاربری می‌دهی؟ می‌گوید با این تغییر کاربری درآمدی کسب می‌کنم و می‌توانم خدماتی به مردم ارائه بدهم.
شما در دوره مسئولیت خودتان چگونه با موضوع درآمدزایی از طریق فروش تراکم برخورد کردید؟
اولاً، فروش تراکم را قانونمند و منطبق بر آخرین مصوبه شورای عالی شهرسازی در این زمینه کردیم. توضیح اینکه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران پیش از مسئولیتم در شهرداری تهران، ضوابطی برای ساخت‌وساز تصویب کرد و اختیاراتی را نیز به کمیسیون ماده ۵ برای تعیین تکلیف مجوزهای صادره قبلی داد.
ما در کمسیون ماده ۵، دو مصوبه ۲۳۹ و ۲۶۹ را داشتیم که تکلیف فروش تراکم با توجه به مساحت زمین و عرض‌گذر مشخص شد.
ثانیاً، به بحث تمرکز وجوه به‌صورت جدی بها دادیم و اجازه ندادیم که در مناطق مختلف شهرداری تهران درآمدهای حاصله به‌وسیله خود کسب‌کننده درآمد هزینه شود. اگرچه این کار ما انگیزه کسب درآمد را کاهش می‌داد، ولی درمقابلش می‌توانستیم جلوی تخلفات و کارهای غیرقانونی را بگیریم. چون وقتی شهرداری یک منطقه می‌دید حتی اگر کار غیرقانونی انجام دهد درآمدش به جیب خود منطقه یا کارکنان نمی‌رود طبیعتاً انگیزه‌اش کاهش پیدا می‌کرد.
یکی از مجاری تخلف در مرحله تدوین طرح ساماندهی یا جامع یا طرح تفصیلی است که بالفرض یک اداره قطعه زمین دارد می‌خواهد آن را با فشار سیاسی وارد محدوده شهر بکند. در آن دوره چه وضعیتی وجود داشت؟
تهیه طرح جامع یا طرح ساماندهی و یا طرح تفصیلی لغزشگاه جدی نبود. بیشتر دله‌دزدی‌ها و فعالیت‌های زیرمیزی در قالب کمیسیون ماده ۵ شکل می‌گرفت به این ترتیب برخی از افراد زیر نفوذ سعی می‌کردند از طریق نمایندگان وزارتخانه‌ها در کمیسیون ماده ۵ اعمال‌نفوذ کنند. تلاش می‌کردیم از طریق تماس با وزرا از ایشان بخواهیم افراد امین و سالم و کاردانی را به‌عنوان نماینده وزارتخانه به این مجموعه بفرستیم که تحت تأثیر قرار نگیرند. خود من هم سعی می‌کردم حتماً در جلسات کمیسیون ماده ۵ حضور داشته باشم تا بر این فرآیند نظارت داشته باشم.
آیا چارچوب قانونی شورای شهر چارچوب درستی است که بتواند مناسبات درستی با مدیریت شهری برقرار کند و وظیفه نظارتش را به‌درستی انجام دهد؟
به نظر من شورای شهر نوزادی است که ناقص متولدشده، اما گریزی از این ولادت نداریم. نگرش شورای نگهبان درباره آنچه در قانون اساسی آمده با انجمن شهر یا شورای شهری که در دنیا متداول است فرق دارد. شورای نگهبان بر این باور است که شورای شهر فقط نقش نظارتی دارد و هیچ کار دیگری ندارد؛ در حالی که شورای شهر در دنیا نقش تقنینی و قانون‌گذاری و نظارتی دارد. شورای شهر پارلمانی محلی است و تمام مسائل درون شهر مثل آب و برق و گاز و تلفن و مخابرات و مدرسه و تعامل قضایی را پوشش می‌دهد؛ یعنی، مردم تصمیم می‌گیرند و نظارت می‌کنند.
این مشکلی است که ما از ابتدای تصویب قانون شورای شهر با شورای نگهبان داشتیم و این اختلاف‌نظر به‌جای اینکه حل شود تشدید شده است. وقتی من شهردار بودم به دنبال این بودم که قانون شوراها را در مجلس بازنگری کنیم. از کانالی در ارتباط با شورای شهر متوجه شدم که اگر اصلاحیه قانون را به مجلس ببریم حتی این قانون نیم‌بند را هم از دست می‌دهیم. برای نمونه شورای نگهبان بر مبنای نظر جدیدش می‌گفت شورای شهر نمی‌تواند بودجه شهرداری را تصویب کند. شورای شهر فقط یک نقش نظارتی دارد و حتی نمی‌تواند شهردار را انتخاب کند؛ بنابراین، عطای آن را به لقایش بخشیدیم.
دومین مشکل شورای شهر این است که در انتخابات شورای شهر وظایف را با عینک سیاسی نگاه می‌کنیم نه با عینک تخصصی مدیریت شهری. حالا که داریم به انتخابات نزدیک می‌شویم هر حزب و سازمان گروهی دنبال این است که آدم‌های سیاسی خودش را که یک اطلاعات شهری هم دارند بفرستند به شورا، در حالی که ما باید افراد کارکشته در امور شهری را پیدا کنیم. افرادی که هم سلامت نفس دارندو در عین حال متخصص‌اند، حال ممکن است سلیقه سیاسی خاصی را هم بپذیریم، ولی نباید این سلیقه سیاسی را بر جنبه‌های تخصصی اولویت بدهیم. مشکل ما این است که دومی را اصل قرار می‌دهیم. هر فرد در شورای شهر به دنبال حل و فصل مسائل سیاسی خودش یا جناح سیاسی‌اش است.
سومین معضل، شکل‌گیری بده‌بستان نامیمون بین برخی از اعضای شورای شهر به‌عنوان ناظر و مدیران شهرداری به‌عنوان مجری است که عملاً آنان را از وظیفه نظارتی بازمی‌دارد که این موضوع به نبود شفافیت در فرآیندهای اقتصادی و مالی و جایگاه بی‌فروغ رسانه‌ها در این امربرمی‌گردد.
ما برای تقویت جایگاه نظارتی شوراها سه مسیر را باید طی کنیم: یکی اینکه اگر روزی بازنگری در قانون اساسی صورت گیرد جایگاه شورا دقیقاً تدوین شود؛ دوم اینکه بتوانیم در نظام مردم‌سالاری دینی احزابی فراگیر و پرقدرت داشته باشیم که این احزاب به‌عنوان خرد جمعی بتوانند به مردم در گزینش افراد متخصص در امور شهری مشورت بدهند؛ و سوم بحث مقابله با فساد و مقابله با روابط نامشروع مالی بین ناظر و مجری است که بحث جداگانه‌ای را می‌طلبد. اگر این سه کار انجام شود می‌توانیم بگوییم که حرکت شوراها در مسیر و راستای درستی قرارگرفته است.
شورای شهر با شما در رابطه با طرح تفضیلی مسئله عمده‌ای داشت یا نه؟ اینکه هم بخواهد نظارت کند یا مثلاً بخواهد راهبردی بدهد؟
در این زمینه متأسفانه یا خوشبختانه شورای شهر هیچ ورودی نداشتند. همان‌طور که گفتم ما به ابتکار خودمان در سال،۱۳۸۰ تعداد ۲۱ مشاور را انتخاب کردیم. کارهایی هم که در کمیسیون ماده ۵ انجام دادیم به ابتکار خودمان بود. مصّر بودم طرح ساماندهی و طرح تفضیلی که بعد از آن تهیه شده بود اجرا شود و به آن توجه شود. تا جایی که به یاد دارم اعضای شورای شهر نه دخالتی در این زمینه داشتند نه تذکری به من دادند.
یاد خاطره‌ای افتادم. آقای داوری‌نژاد، معاون برنامه‌ریزی، یک گزارش بودجه‌ای و برنامه‌ای را به شورای شهر ارائه می‌داد. خانم دکتر وسمقی که من ارادت خاصی به ایشان دارم رو به رئیس شورا، آقای عطریانفر، گفت ما از گزارش آقای داوری‌نژاد چیزی نفهمیدم. آقای عطریانفر گفت خانم دکتر وسمقی وقتی هم شما شعر می‌سرایید آقای داوری‌نژاد چیزی متوجه نمی‌شود.
طرح تفصیلی فقط در کمیسیون ماده ۵ مصوب شد یا در شورای عالی شهرسازی هم در واقع مصوب شد؟
طرح تفصیلی نیازی به مصوب شورای عالی شهرسازی ندارد، منتهی اگر شورای عالی شهرسازی ببیند طرح تفصیلی که تصویب شد مغایر طرح جامع است می‌تواند به دیوان عدالت اداری شکایت کند همان‌طور که این کار در زمان آقای کرباسچی انجام شد و دیوان عدالت اداری مصوبه کمیسیون ماده ۵ را ابطال کرد.
در فرآیند انتخاب ۲۱ مشاور چه پروسه‌ای را طی کردید؟
متولی این موضوع آقای دکتر ماجدی بود که سال‌های درازی در وزارت کشور در امور شهری فعالیت می‌کرد. بعد در وزارت مسکن و شهرسازی بودند و بسیاری از مشاوران را می‌شناختند. ایشان یک گروه قوی را تعیین کردند و با مشورت آن گروه ۲۱ مشاور انتخاب شد. اینکه نتیجه کار در نهایت به تدوین طرح جامع راهبردی ساختاری منتج شد نشان‌دهنده این است که عملکرد ۲۱ مشاور خوب بود.
حالا که مدتی است از فضای شهرداری فاصله گرفته‌اید، به‌عنوان یک کارشناس وضعیت شهرداری را چگونه می‌بینید؟
سؤال سختی کردید. تا جایی که گزارش‌های متفرقه دریافت می‌کنم مقدار بسیاری از منابع درآمدی شهرداری به دلیل مطالبات فراوانی که الآن پیمانکاران و مشاوران دارند پیش‌خور شده است. این پیش‌خور‌شدن منابع درآمدی قدرت مانور هر شهرداری که در آینده بخواهد بیاید را کم می‌کند به هر حال کاری که شهردار بخواهد انجام بدهد پروژه‌های بزرگی است که به منابع درآمدی نیاز دارد.
نکته دوم اصلاح رابطه بین شورای شهر و شهرداری و برقراری ارتباطی است که سازنده و مفید باشد در عین اینکه شورای شهر بتواند کارهای نظارتی خودش را انجام بدهد و مدیریت شهرداری هم تضعیف نشود. این‌ها به بازنگری در قانون نیاز دارد.
هرکسی که شهردار شود و هر مجموعه‌ای شورای شهر بشوند تهران با مشکلات زیادی مواجه است. ما جز حل‌کردن این مسائل گریز و راهی نداریم. تا جایی که اطلاع دارم شورای عالی اصلاحات در مجموعه‌ای که برای این کار تعیین کرده است، دارند برنامه مناسبی را تنظیم می‌کنند. این مجموعه مسائل شهر تهران را اولویت‌بندی کرده‌اند و برنامه‌ای ارائه داده می‌شود و متناسب با آن برنامه افرادی به‌عنوان نامزدهای شورای شهر تهران معرفی می‌شوند
شهرداری در زمان شما چقدر نیرو داشت و به نظر شما این تعداد نیرو برای مدیریت شهر کم یا زیاد بوده؟
من به دلیل اینکه برنامه و بودجه‌ای هستم با دید توسعه‌ای نگاه می‌کنم، عمیقاً بر این باورم باید به‌طرف برون‌سپاری پیش برویم؛ یعنی، سعی کنیم نیروی انسانی شاغل رسمی شهرداری و ارگان‌های دولتی را حداقل کنیم و تا جایی که می‌شود این‌ها را به بخش خصوصی واگذار کنیم. این کار باعث می‌شود سیستم اجرایی سریع‌تر و چابک‌تر حرکت کند و فساد هم در آن خیلی کمتر خواهد بود. وقتی شما کارها را با یک ضابطه‌ای به بیرون واگذار می‌کنید، دیگر رانتی وجود نخواهد داشت که افراد به دلیل ارتباطات خاص بخواهند کاری را انجام بدهند. اتفاقاتی که افتاده متأسفانه عکس این بوده است. طبق اطلاعاتی که من دارم تعداد کارکنان شهرداری از زمانی که بودم خیلی بیشتر شده است.
