کیمیا انصاری*
اشاره: کمیسیون ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که در افواه عمومی به «کمیسیون ماده ۵» معروف است یک نهاد تصمیم‌گیری در امور شهری است تصمیمات آن در بافت شهرها تأثیر انکارناپذیر دارد. اختیارات کمیسیون ماده ۵ به یکی از چالش‌های نهادهای مرتبط با مدیریت شهری تبدیل شده است و شهروندان و کارشناسان نیز با نگرانی‌های عمدهای روبه‌رو شده‌اند.
کمیسیون ماده ۵ از مصادیق بارز عدم مشارکت شهروندان در برنامه‌ریزی شهری و تحمیل اراده حاکمیتی در حوزه شهرسازی به آنان است. از طرفی نیز این کمیسیون با در اختیار داشتن، امکان تغییر کاربری محلی برای حضور ذینفعان قدرتمند شهری است که در مکانیسم تصمیم‌گیری آن امکان نظارت شهروندان و مخالفت با مصوبات آن را مشکل می‌سازد.
البته راه‌حل‌های حقوقی برای اعتراض به این تصمیمات از طریق دیوان عدالت اداری وجود دارد، اما در مجموع وقت‌گیر است و این راه‌حل نمی‌تواند تمام نارضایتی‌های موجود را برطرف سازد.
بررسی عملکرد و جایگاه کمیسیون ماده ۵، نشان می‌دهد که شورا‌های شهر تا چه حد از مکانیسم برنامه‌ریزی شهری فاصله دارند و در مقابل تغییرات آن در موقعیت انفعال قرار دارند.
یادداشت زیر مروری است بر عملکرد و جایگاه کمیسیون ماده ۵ است که تقدیم خوانندگان می‌شود.
جایگاه حقوقی و اختیارات کمیسیون ماده ۵:
کمیسیون ماده از کمیسیون‌های مصوب قانون شورای عالی معماری و شهرسازی است که مسئولیت تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن را بر عهده دارد. این اختیار قانونی به شرح زیر است.
ماده ۵: بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان یا فرمانداری کل که به‌وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار یا فرماندار کل و به عضویت رئیس انجمن شهرستان، شهردار، نمایندگان وزارت فرهنگ و هنر و آبادانی و مسکن و نماینده مهندس مشاور تهیه‌کننده طرح انجام می‌شود. آن قسمت از نقشه‌های تفصیلی که به تصویب انجمن شهر برسد برای شهرداری لازم‌الاجرا خواهد بود. تغییرات نقشه‌های تفصیلی اگر در اساس طرح جامع شهری مؤثر باشد باید به تأیید شورای عالی شهرسازی برسد.
تبصره. شهرداری پایتخت از شمول این ماده، همچنین طرح‌های تفصیلی موضوع بند ۳ ماده ۴ و بند ۴ ماده مذکور مستثنی خواهد بود.
ماده‌واحده. تبصره ماده ۵ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرح زیر اصلاح می‌شود:
تبصره. بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در شهر تهران به عهده کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزرای مسکن و شهرسازی، کشور، نیرو (در حد معاونت مربوط)، سرپرست سازمان حفاظت محیط‌زیست و شهردار تهران یا نماینده تام‌الاختیار او و رئیس شورای شهر تهران است. محل دبیرخانه کمیسیون در شهرداری و دبیر آن شهردار تهران یا نماینده تام‌الاختیار او خواهد بود.
گفتنی است دولت دهم طی لایحه‌ای که در ۲۱ فروردین‌ماه سال ۸۸ به تصویب مجلس و سه هفته بعد به تأیید شورای نگهبان رسید، با تغییرِ ماده پنجِ قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری، حقّ رأی رئیس شورای شهر در کمیسیون ماده ۵ را از وی سلب کرد و بدین ترتیب نقش نماینده انتخابی مردم در یکی از مهم‌ترین کمیسیون‌های ناظر بر ساخت‌وساز در شهرها را به نقشی مشورتی تقلیل داد. این رویداد پیش از تصویب نهایی طرح تفصیلی تهران و ابلاغ نهایی آن صورت گرفت که همچنان به قوت خود باقی است.
بررسی نقش حاکمیتی کمیسیون ماده ۵:
مهم‌ترین وظیفه کمیسیون ماده ۵ بررسی طرح تفصیلی و تغییرات کاربری‌هاست. طرح تفصیلی نیز سند پایین‌دستی طرح جامع است که نقشه‌های آن در مقیاس اجرایی یک دو هزارم تهیه می‌شود و اراضی را با ضوابط و مقررات ساخت‌وساز تعیین تکلیف می‌کند؛ بنابراین، طرح تفصیلی، یک طرح اجرایی است که در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌گیرد و متقاضیان و مالکان املاک و اراضی بر اساس آن طرح می‌توانند اقدام به اخذ پروانه و سپس ساخت‌وساز کنند.
با توجه به اختیارات کمیسیون ماده ۵، این کمیسیون عملاً به یک ابزار حاکمیتی تبدیل شده است. اختیارات قانونی این کمیسیون به‌طور یک‌طرفه سرنوشت حقوق مالکانه شهروندان را تعیین می‌کند و نهاد اجرایی آن شهرداری نیز بر این اساس با تمام ذینفعان شهری وارد رابطه یک‌طرفه تعیین تکلیف فعالیت‌های آن‌ها می‌شود.
جالب آن است که همین کمیسیون اختیار تغییرات کاربری‌ها را دارد؛ به عبارت دیگر این کمیسیون می‌تواند حقوق مالکانه افراد را به‌راحتی تغییر دهد و زیان یا رانتی را بازتعریف کند. این اختیار در حالی به کمیسیون ماده ۵ داده شده است که هیچ‌یک از اعضای این کمیسیون جنبه انتخابی ندارند.
بررسی جایگاه مشارکت در کمیسیون ماده ۵:
کمیسیون ماده ۵ منتج از اختیارات شورای عالی معماری و شهرسازی است. به عبارتی بخشی از اختیارات شورای عالی معماری و شهرسازی به کمیسیون ماده ۵ تفویض شده است. شورای عالی معماری و شهرسازی نیز اساساً نهادی حاکمیتی است و اعضای آن مرکب از وزرای عضو و یا نمایندگان آن‌هاست.
مسیر تصمیم‌گیری طرح تفصیلی در شهر تهران و سایر استان‌ها تا حدودی متفاوت است. این تفاوت از اختیارات بیشتر شهرداری تهران در خصوص تصویب طرح تفصیلی و تغییرات کاربری‌ها ناشی می‌شود.
به عبارتی شهرداری تهران تنها نهاد بخش عمومی است که در روند تهیه طرح تفصیلی نقش محوری دارد. تفویض قانونی این اختیار به شهرداری تهران، قدرت اجرایی و حاکمیتی زیادی در اختیار آن می‌گذارد. با توجه به ماهیت کلی غیرپاسخگوبودن نهادهای تهیه‌کننده طرح به مردم، در اختیارداشتن این اختیار به معنای تعیین سرنوشت حقوق مالکانه مردم در دست یک نهاد اجرایی است. بدیهی است این اختیار از اساس ماهیت غیردموکراتیک دارد و با مفهوم حکمرانی خوب در تعارض جدی است. مکانیسم غیرمشارکتی در کمیسیون ماده ۵ روند تعریف‌شده و از ماهیت سیستماتیک برخوردار است.
طبق قانون در سال ۸۸ و در دولت دهم حق رأی شورای شهر در کمیسیون ماده ۵ لغو شد. این مصوبه پیش از تصویب و ابلاغ طرح تفصیلی تهران صورت گرفت و بیش از گذشته نهاد شهرداری را در تولی‌گری مدیریت شهری بر صدر نشاند.
بنابراین، شورای شهر در جلسات این کمیسیون بدون حق رأی حضور دارد. از این تاریخ به‌طورکلی نهاد پارلمان شهری در این کمیسیون نقش مشاور دارد و دیدگاه‌هایش اثربخشی چشمگیری ندارد. حضور عضو شورای شهر واقع جنبه جهت اطلاع دارد و نوعی منت‌گذاری بر مردم محسوب می‌شود.
گفتنی است اینکه نهادهایی همچون سازمان نظام‌مهندسی و مهندسان مشاور تهیه‌کننده طرح نیز در کمیسیون فنی و به‌واقع فرعی کمیسیون ماده ۵ حضور دارند که کمیسیونی کارشناسی است.
به عبارت دقیق‌تر، کمیسیون ماده ۵ کاملاً کمیسیونی مبتنی بر تصمیم‌گیری حاکمیتی است و نقش و مشارکت مردم در اشکال ضعیف آن نیز به‌طورکلی نادیده گرفته شده است.
عملکرد کمیسیون ماده ۵:
تقلیل نقش شورای شهر در کمیسیون ماده ۵ اثر فوری بر تهیه و تصویب طرح تفصیلی تهران در سال ۱۳۸۹ گذاشت. شاید این پرسش مطرح شود با وجودی که ظاهراً شهردار وقت با رئیس دولت دهم همسویی چندانی نداشت، چرا این رویداد اتفاق افتاد و شورای شهر چه مانعی می‌توانست برای تصویب طرح تفصیلی ایجاد کند؟
واقعیت آن است که در طرح تفصیلی وضعیت تراکم‌ها و کاربری‌ها با جزییات مربوط مشخص می‌شود. آن روزها از طرفی دولت دهم سیاست افزایش جمعیت را پیگیری می‌کرد و از طرفی فرصتی پیش‌آمده بود تا منافع ذینفعان قدرتمند شهر را راضی کند.
در این فرصت، نهاد متولی شهر نیز البته بی‌میل نبود، زیرا هم رانت سیاسی در پی داشت وهم منافع مالی برای شهرداری به همراه می‌آورد. از طرفی وزارت مسکن و شهرسازی وقت نیز در مقام یک ذی‌نفع وارد شد و اراضی خود را وارد پهنه مسکونی شهر کرد.
این در حالی بود که در شورای شهر با مکانیسم انتخاباتی، هیچ رانتی حتی اگر به دنبال آن هم باشند از طریق توزیع یک‌باره و قانونی آن به دست نمی‌آید. رانت‌های اکتسابی یا از طریق دریافت مجوزهای ساخت‌وساز و تغییر کاربری‌ها به دست می‌آید یا از طریق لابی برای تغییر کاربری‌ها. بدیهی است هرچه میزان این تغییرات کمتر باشند توزیع رانت در نهادهای انتخابی هم کمتر خواهد بود.
علاوه بر این ترکیب گرایش‌های سیاسی شورای شهر امکان دخالت مستقیم در منافع ذینفعان را کاهش می‌دهد. همین امر تأثیرگذاری و تن‌دادن آن‌ها به کار کارشناسی را بیشتر می‌کند. این اختلافات و دست‌کاری در طرح تفصیلی در مراسم رونمایی طرح تفصیلی خود را نشان دارد.
محمدعلی نجفی، عضو کمیسیون برنامه‌وبودجه شورای شهر، نیز گفت: از نظر کارشناسی آنچه در شورای عالی شهرسازی به تصویب رسیده غیرقابل قبول است و منطق آن کشف نمی‌شود. از نظر نجفی، میزان بارگذاری در شهر تهران پس از ساعت‌ها کار کارشناسی تعیین شد اما شورای عالی شهرسازی طی یک حکم کلی، تمام اراضی دولتی متعلق به وزارت راه و شهرسازی را در پهنه‌بندی‌های طرح تفصیلی، به مسکونی و مختلط اختصاص داد در حالی که باید مورد به مورد آن بررسی شود.[۱]
معصومه ابتکار، رئیس کمیته محیط‌زیست شورای شهر، خواستار آن شد تا شورای شهر در بحث ساخت‌وساز در شهر تهران به‌صورت جدی دخالت کند. وی گفت: سیاست‌های دولت دچار فرازونشیب شده؛ از یک طرف طرح کاهش جمعیت، تمرکززدایی، خروج دستگاه‌های اداری، دانشگاه‌ها و خروج کارمندان دولت از تهران را مطرح می‌کند و از یک طرف با کمال تعجب سیاست‌هایش تغییر کرده در تهران به دنبال ایجاد ظرفیت‌های جدید است.[۲]
موارد دیگری از این تغییرات نیز در طرح تفصیلی قابل اشاره است: تقلیل نقش شورای شهر در کمیسیون ماده ۵، تغییر کاربری‌های فضای سبز به مسکونی و تجاری را تسهیل می‌کند. نمونه مشهورِ این موارد، اتفاقی است که در بوستان مادر در منطقه ۵ افتاد. محدوده مذکور در سال ۸۷ در طرح جامع و مصوب شورای عالی شهرسازی موقعیت پهنه سبز دارد، اما در سال ۸۸ شهرداری منطقه خواستار تغییر کاربری پهنه‌های طرح جامع از G۱۱۲ به M۱۱۲ (فضای مختلط تجاری، اداری و مسکونی) شد که با موافقت کمیسیون ماده ۵ این تغییر کاربری صورت گرفت و در شهریور ۹۰ شهرداری منطقه آگهی برای فروش این مکان را انتشار داد. در حالی‌که به گفته محمد حقانی، رئیس کمیته محیط‌زیست شورای شهر تهران، «تغییر پهنه» تنها با مجوز شورای عالی شهرسازی امکان‌پذیراست، اما در این مورد کمیسیون ماده ۵ پهنه این زمین را از فضای سبز به «مسکونی مختلط» تغییر داده است.[۳]
تقلیل نقش شورای شهر به‌عنوان عنصر ناظر در کمیسیون ماده ۵ به تقویت نقش دولت منجر شده است. همین امر باعث شده است که دولت با راحتی هرچه‌تمام‌تر بتواند به تغییر کاربری زمین‌های متعلق به خود در شهر تهران، یا به افزایش تعداد طبقات برای زمین‌های مسکونی و تجاری‌ای که در اختیار دارد اقدام کند.[۴]
جمع‌بندی
ساختار شهری بدون برنامه‌ریزی امکان استقرار و تداوم ندارد. شهرها البته صرفاً برنامه تدوین نیستند و وابسته به کنش شهروندان نیز هستند. هر برنامه‌ای که شهروندان را در نظر نگیرد همزاد بحران و البته زمینه‌ساز توزیع نامتوازن فرصت‌ها و فرصت‌سازی برای برخورداری ذینفعان قدرتمند حوزه شهری از رانت خواهد بود.
کمیسیون ماده ۵، در دو مرحله در بحث تعیین کاربری‌ها نقش دارند: هم در تدقیق پهنه‌های کاربری؛ و بارگذاری آن‌ها و اعمال ضوابط آن‌ها. علاوه بر این امکان تغییر کاربری‌ها در فقدان تشخیص درست منافع در مرحله اولیه تدوین برنامه.
در این فضا متأسفانه، شهروندان نیز نقشی ندارند. اخراج نسبی شوراها از کمیسیون ماده ۵ در سال ۱۳۸۸ به‌عنوان یک نقطه عطف در مشروعیت‌زدایی از برنامه‌ریزی شهری است. فراموش نکنیم دوره‌های طرح‌های جامع و تفصیلی ده‌ساله است. ذینفعان قدرتمند برای ده سال در چارچوب تدوین طرح جامع و تفصیلی برای خود تثبیت کردند. آن‌ها همچنین اشتباهات و یا ارتقای منافع خود را از همین طریق می‌توانند تصحیح کنند.
اما آنچه جای آن خالی است جبران منافع شهروندان و ایجاد تعادل فضایی شهری به‌گو‌نه‌ای است که شیب برخورداری از امکانات و خدمات برتر متناسب با شیب طبیعی زمین به‌طور سمبلیک کاهش پیدا نکند.
از این رو اصلاح ساختار کمیسیون ماده ۵ و مشارکت شهروندان در این کمیسیون برای ادوار بعدی برنامه‌ریزی شهری ضروری است و البته خود شوراها از طریق شورای عالی استان‌ها می‌توانند در این زمینه پیشگام باشند.
* کارشناس ارشد برنامه‌ریزی منطقه‌ای
[۱]. همشهری آنلاین، سه‌شنبه ۱۹ اردیبهشت ۱۳۹۱، کد مطلب: ۱۶۹۷۲۷
[۲]. همشهری آنلاین، سه‌شنبه ۱۹ اردیبهشت ۱۳۹۱، کد مطلب: ۱۶۹۷۲۷
[۳]. روزنامه اعتماد، شماره ۲۳۹۲، ۲۳ اردیبهشت ۱۳۹۱
[۴]. گزارش حمیدرضا ابراهیم‌زاده خبرگزاری میراث فرهنگی ۸/۶/۱۳۹۲
