علی جعفری شهرستانی
بعد از جنگ جهانی دوم، تز نارسایی بازار، هسته اقتصاد توسعه شد. ساختارگرایان حامی این تز معتقد بودند دولت می‌تواند با ایفای نقش رهبری در صنعتی شدن، بر نارسایی‌های بازار غلبه کند، اما نتیجه اجرای استراتژی‌های اقتصادی به رهبری دولت در آفریقا، امریکای لاتین و جنوب آسیا در دهه ۱۹۶۰ و دهه ۱۹۷۰ مأیوس‌کننده بود و فاصله کشورهای درحال‌توسعه با توسعه‌یافته‌ها بهبود نیافت یا بدتر شد. این افکار در دهه ۱۹۷۰ جای خود را به دیدگاه‌های نئوکلاسیک‌ها داد که بیشتر به بازار تمایل داشته و بر نقش نظام قیمت‌ها و جهت‌گیری‌های بیرونی تأکید می‌کردند. تا اواخر دهه ۱۹۸۰، همگرایی قابل‌توجهی درباره مجموعه‌ای از اصول سیاستی تحت عنوان «برنامه تعدیل ساختاری» حاصل شد که جان ویلیامسون (۱۹۹۰) آن را «اجماع واشنگتنی» نامید.
ویلیامسون بسته اصلاحی خود را برای رفع تعارضات کلان اقتصادی در کشورهای امریکای لاتین، بدین شرح فهرست کرده بود: ۱) انضباط بودجه‌ای، ۲) تجدیدنظر در اولویت‌های مخارج عمومی (جابه‌جایی در هزینه‌ها از اموراتی مثل پرداخت یارانه‌های بی‌فایده به سمت مراقبت‌های بهداشتی، آموزش و زیرساخت‌ها)، ۳) اصلاح نظام مالیاتی (ایجاد یک نظام مالیاتی که پایه مالیاتی گسترده را با نرخ مالیات حاشیه‌ای متوسط ترکیب کند)، ۴) آزادسازی نرخ بهره، ۵) نرخ ارز رقابتی، ۶) آزادسازی تجاری، ۷) آزادسازی سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی در کشور، ۸) خصوصی‌سازی، ۹) مقررات‌زدایی و ۱۰) حقوق مالکیت (که به بخش غیررسمی امکان می‌دهد تا با هزینه‌ای معقول به حقوق مالکیت دست یابد).
با اجرای بسته یادشده که به‌شدت مورد حمایت صندوق بین‌المللی پول بود و آشکار شدن نتایج مخرب آن، انتقادها نیز نسبت به آن آغاز گشت. میزان آثار تخریبی این سیاست‌ها به‌ویژه در کشورهای آمریکای لاتین و کشورهای بلوک شرق به حدی بود که از دهه ۱۹۸۰ با تعبیر «دهه از دست رفته» یاد می‌شود. خصوصی‌سازی یکی از اجزای مهم این برنامه بود که عموماً به اهداف از پیش تعیین شده نینجامید و از اثری مخرب بر اقتصادهای ملی برجا نهاد. مهم‌ترین انتقادات وارده به این سیاست به شرح ذیل است:
۱) به اذعان خود ویلیامسون شرکت‌های خصوصی شده اغلب در بازار رقابتی فروخته نمی‌شدند و از مقررات کنترلی مناسبی نیز برخوردار نبودند.
۲) تأکید بر خصوصی‌سازی بیش از آنکه نشئت‌گرفته از دغدغه فقدان رقابت باشد، ناشی از توجه به انگیزه‌های سودآوری است که طرفداران خصوصی‌سازی، منافع آن را زیاد و هزینه‌های سیاسی فرایند و موانعی که پیش پای اصلاحات می‌گذارد را کم برآورد نموده‌اند.
۳) خصوصی‌سازی در کشورهای در حال گذار، بدون اینکه نهادهای زیربنایی آن فراهم باشد، به‌جای اینکه به ایجاد ثروت کمک کند، باعث خرد کردن و فروش دارایی‌ها شد. در کشورهای دیگر نیز انحصارهای خصوصی شده، در فقدان مقررات، بیشتر از وقتی‌که همین انحصارات دولتی بودند، مصرف‌کنندگان را استثمار کردند.
۴) اجماع واشنگتنی نتوانست تشخیص دهد که بسیاری از بنگاه‌های در یک اقتصاد در حال گذار، در شرایط رقابتی و باز، ماندنی نیستند زیرا آن صنایع در مقابل مزیت نسبی ناشی از موجودی عوامل اقتصاد قرار دارند و بقای آنان متکی به یارانه‌ها و حمایت‌های دولت از طریق مداخلات و اختلالات متعدد است. با توجه به حل نشدن مسئله ماندگاری بنگاه، اصلاحات اجماع واشنگتنی، منجر به فروپاشی بنگاه و رکود غیرمنتظره در فرایند گذار گردید. فرض ماندگاری در اقتصاد نئوکلاسیک نادیده گرفته شد، درحالی‌که در تحلیل توسعه و مسائل مربوط به گذار در اقتصادهای درحال‌توسعه، لازم است در نظر گرفته شود.
۵) بی‌توجهی به ترتیب و سرعت انجام اصلاحات بیشترین سهم را در شکست سیاست‌های اصلاحی داشتند؛ خصوصی‌سازی پیش از اینکه چارچوب قانونی و رقابتی تعبیه شده باشد و… حاکی از عدم درک فرایندهای سیاسی و اقتصادی است و به‌خصوص به کسانی مربوط می‌شود که به بازارگرایی افراطی و بدبینی بیش از حد به دولت معتقدند.
یک تحول نظری مهم بعد از شکست سیاست‌های تعدیل ساختاری، تغییر ماهیت مسئله از کمیت مداخله دولت به کیفیت آن بوده است. در این دیدگاه، این باور وجود دارد که عدم مداخله یا مداخله ضعیف و ناکارآمد حکومت راهگشا نخواهد بود؛ زیرا دخالت دولت ضعیف و بد در اقتصاد، مجموعه‌ای از بحران‌ها و عدم مداخله آن هم بحران‌های دیگری را به وجود می‌آورد. بر این اساس، بانک جهانی که از ابتدای سال‌های ۱۹۸۰ الی ۱۹۹۹ بر کوچک‌سازی حکومت تأکید می‌کرد، از سال‌های پایانی هزاره دوم با توجه به تجربه گذار ناموفق کشورهای اروپای شرقی، چین و شوروی سابق به اقتصاد بازار و تحولات اقتصاد جهانی، به‌جای تأکید بر ابعاد حکومت، سیاست بهبود حکمرانی یا توانمندسازی دولت با نقش تنظیم‌گری روابط اقتصادی را در کانون توصیه‌های سیاست‌گذاری خود قرار داد.
در حوزه خصوصی‌سازی اهمیت توانمندی دولت در این است که این نهاد در فرآیند واگذاری، نهادی چند کارکردی است؛ از طرفی، مالک شرکت‌های دولتی مشمول واگذاری است که وظایف آن در قبل شرکت تحت تملکش قبل، حین و بعد از واگذاری می‌تواند نتیجه خصوصی‌سازی را تغییر دهد. از طرف دیگر دولت نهادی اجتماعی و نهادساز است که به‌خصوص در کشورهای در حال گذار وظیفه فراهم‌سازی هر آنچه را بر عهده دارد که به‌عنوان پیش‌شرط، سیاست‌های تکمیلی، ترتیبات نهادی و… مورد نیاز برای اجرای خصوصی‌سازی بیان می‌شد. لذا دولت می‌بایست قادر به ایجاد نهادهای کارآمد و توانمند، بهبود فضای کسب‌وکار و ایجاد محیطی مناسب برای تنظیم روابط اقتصادی افراد جامعه به گونه‌ای کمهزینه، ساده و به دور از اتلاف باشد و از این رهگذر به‌عنوان دست یاری‌دهنده بازار موجبات کارایی خصوصی‌سازی و رشد اقتصادی را فراهم نماید. سیاست‌های دولت چه در سطح ملی و چه در سطح محلی باید شکل‌گیری شرکت‌های رقابتی جدید را ترغیب نماید. همچنین دولت در کشورهای درحال‌توسعه با خلق سرمایه‌گذار توانمند و خلق بخش خصوصی باانگیزه از طریق متناسب‌سازی تناسب بین ریسک و بازدهی نیز ایفای نقش می‌نماید.
در ایران خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی پس از انقلاب اسلامی به‌طور عملی از سال ۱۳۶۸ و با در دستور کار قرار گرفتن بسته سیاستی تعدیل ساختاری آغاز گردید و متواتراً در مصوبات هیئت دولت و قوانین برنامه‌های توسعه اول و دوم مورد تأکید قرار گرفت. یک تحول نهادی در این حوزه تشکیل سازمان خصوصی‌سازی برای واگذاری سهام شرکت‌های دولتی و وابسته به دولت به‌موجب ماده ۱۵ قانون برنامه سوم توسعه کشور –مصوب ۱۳۷۹- بود که با تغییر اساسنامه سازمان مالی گسترش مالکیت واحدهای تولیدی سابق ایجاد شد که شکل واگذاری‌ها را ضابطه‌مندتر نمود. خصوصی‌سازی در قانون برنامه چهارم توسعه نیز در بندهای مختلف مورد تأکید قرار گرفت و در طول اجرای این برنامه، با ابلاغ سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و تصویب و ابلاغ قانون اجرای سیاست‌های کلی این اصل، تغییر و تحولاتی در برنامه خصوصی‌سازی کشور ایجاد گردید. بر این مبنا، حق فعالیت اقتصادی جدید خارج از موارد صدر اصل ۴۴ از دولت سلب و دولت موظف شد هرگونه فعالیت (شامل تداوم فعالیت‌های قبلی و بهره‌برداری از آن) که مشمول عناوین صدر اصل چهل‌و‌چهارم نباشد را حداکثر تا پایان برنامه پنج‌ساله چهارم-سال ۱۳۹۴- (سالیانه حداقل ۲۰ درصد کاهش فعالیت) به بخش‌های تعاونی و خصوصی و عمومی غیردولتی واگذار نماید. در برنامه‌های پنج‌ساله پنجم و ششم توسعه کشور نیز بر اجرای برنامه خصوصی‌سازی و سیاست‌های مکمل آن به انحاء مختلف تأکید شده است. لذا باید گفت خصوصی‌سازی طی ۳۳ سال اخیر یکی از جهت‌گیری‌های اصلی در سیاست اقتصادی کشور بوده است.
علی‌رغم وجود قوانین و تأکید در اسناد بالادستی برای کاهش دخالت دولت در نظام بنگاه‌داری، فراهم کردن فضای مناسب برای کسب‌وکار و تمرکز بر تنظیم‌گری، بررسی سوابق عملکرد ۳۳ ساله دولت حاکی از این است که برنامه خصوصی‌سازی کشور تنها متمرکز بر تغییر مالکیت بنگاه‌های دولتی بوده و به پیش‌زمینه‌های خصوصی‌سازی ازجمله آماده‌سازی قوانین و مقررات ساده و شفاف و انعطاف‌پذیر بدون اعمال سلیقه، تجدید ساختار برخی از شرکت‌های دولتی، ایجاد سازمان‌های پشتیبان معاملات بازاری، تعریف کامل حقوق مالکیت و قوانین مربوط به آن، ایجاد سازوکاری برای به اجرا گذاشتن اطلاعات کامل کمتر توجه شده است.
بررسی عملکرد دولت‌ها در تأمین همان هدف (تغییر مالکیت) نیز حاکی از عدم موفقیت برنامه خصوصی‌سازی در کشور است:
بر اساس گزارش‌های رسمی منتشره، دولت‌ها از سال ۱۳۷۰ تا ۱۴۰۰ به قیمت ثابت سال ۱۳۹۵ بالغ بر ۴۴۰ هزار میلیارد تومان از سهام خود در شرکت‌های دولتی را واگذار کرده‌اند. دو گزارش رسمی در این خصوص، حاکی از سهم کمتر از ۲۰ درصدی واگذاری‌ها به بخش خصوصی واقعی است:
- سازمان خصوصی‌سازی، متوسط سهم بخش خصوصی از کل واگذاری‌های انجام‌شده در دوره ۹۵-۱۳۸۳ حدود ۱۹.۱ درصد بوده است.
- شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی در سال ۱۳۹۹ نیز سهم بخش خصوصی واقعی از واگذاری‌ها را ۱۳ درصد دانسته است.
بر اساس گزارش رسمی سازمان خصوصی‌سازی، فرآیند واگذاری در مورد ۵۰ درصد واگذاری‌های صورت‌گرفته (۴۰ درصد رد دیون و ۱۰ درصد سهام عدالت) از سال ۱۳۸۰ به بعد طی نشده است.
در رد دیون، سهام شرکت‌های دولتی بدون برگزاری مزایده یا عرضه عمومی در بورس بابت بدهی دولت عموماً به نهادهای عمومی غیردولتی واگذار شده است. این شکل از واگذاری در یک فضای غیررقابتی به نهادهای عمومی غیردولتی و عدم انجام اصلاحات ساختاری لازم قبل از واگذاری، خصوصی‌سازی را دچار کژکارکردی جدی کرده است:
۱) بی‌توجهی به فرآیند عرضه شرکت‌ها و قیمت‌گذاری صحیح: بر اساس ماده ۲۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، قیمت‌گذاری و زمان‌بندی مناسب واگذاری بنگاه‌های دولتی، پس از انجام مطالعات کارشناسی با پیشنهاد سازمان خصوصی‌سازی به تصویب هیئت واگذاری خواهد رسید. همچنین هیئت واگذاری موظف است تنها قیمت پایه واگذاری را مشخص کند و قیمت اصلی در فرآیند رقابت میان خریداران تعیین می‌شود، اما مصوبات متعدد هیئت‌وزیران مبنی بر واگذاری بخشی از سهام شرکت‌های دولتی به نهادهای طلبکار از دولت، علاوه بر آنکه فرآیند عرضه شرکت‌ها را از روند قانونی پیش‌بینی‌شده خارج می‌کند، مانع قیمت‌گذاری صحیح این شرکت‌ها می‌شود.
۲) واگذاری به دستگاه‌های زیرمجموعه دولت یا تحت مدیریت دولت: زمانی که دولت بخشی از سهام شرکت‌های خود را به دستگاه‌های زیرمجموعه خود واگذار می‌کند، درواقع تنها مالکیت این شرکت‌ها تغییر کرده و تحولی در مدیریت این شرکت‌ها به وجود نیامده و هدف اصلی خصوصی‌سازی که افزایش بهره‌وری و کارایی شرکت‌ها توسط بخش خصوصی است، تأمین نخواهد شد. مضاف بر این، در این شکل جدید مدیریت‌ها به‌رغم ماهیت دولتی‌شان، از شمول نظارت‌های معمول بر شرکت‌های دولتی خارج شده‌اند.
۳) بی‌توجهی به آثار بلندمدت واگذاری شرکت‌ها به برخی خریداران و ایجاد انحراف از نقش اصلی این نهادها در کشور: واگذاری شرکت‌ها با هدف تأدیه بدهی‌های دولت، باعث شده مالکیت و مدیریت برخی شرکت‌ها در اختیار نهادهایی قرار گیرد که موضوع فعالیت آن‌ها، هیچ سنخیتی با شرکت مورد نظر ندارد، در نتیجه این نهادها و مؤسسات از نقش اصلی خود منحرف می‌شوند و به دلیل نداشتن تخصص کافی در آن زمینه، شرکت‌ها نیز در وضعیت نامطلوبی قرار می‌گیرند.
۴) واگذاری شرکت‌های دولتی به بانک مرکزی و بانک‌های عامل: واگذاری شرکت‌های دولتی به بانک‌ها که زیرمجموعه وزارت اقتصاد و دارایی هستند، درواقع انتقال یک شرکت از یک وزارتخانه به وزارتخانه دیگر است و قطعاً این نوع واگذاری، با مفاهیم اصلی خصوصی‌سازی سازگار نیست.
۵) در واگذاری برخی شرکت‌های دولتی، توجهی به ماهیت شرکت و نقش آن به‌عنوان تنظیم‌گر و مجری طرح‌های تملک دارایی شرکت نشده است و با واگذاری شرکت مربوطه عملاً نقش‌های حاکمیتی بلاتصدی مانده و مشکلات زیادی بر بخش اقتصادی مربوطه تحمیل شده است. ازجمله نقش شرکت رجا در تنظیم‌گری بخشی و ارائه خدمات تکلیفی قطارهای حومه‌ای و یا نقش شرکت دخانیات ایران به‌عنوان تنظیم‌گر بخشی صنعت دخانیات و… .
نکته مهم آنکه علی‌رغم اینکه به دفعات اصطلاح «بخش عمومی غیردولتی» در قانون آمده اما به‌جز ارجاع به ماده ۵ قانون «محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶ و اصلاحات بعدی آن» که مربوط به «مؤسسات عمومی غیردولتی» می‌شود، هیچ تعریف مشخصی از مفهوم «بخش عمومی غیردولتی» صورت نگرفته است. این موضوع از آن جهت اهمیت دارد که مواردی از واگذاری‌ها به سازمان‌ها و بنگاه‌هایی انجام شده که وابسته به نهادهای حکومتی و نظامی‌اند، اما در مقوله مؤسسات موضوع ماده ۵ قانون محاسبات عمومی قرار نمی‌گیرند.
اگرچه عوارض و مشکلات ناشی از رد دیون منجر به اصلاح مواد ۱، ۶ و ۷ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در سال ۱۳۹۳ و ممنوعیت آن از طریق واگذاری سهام شرکت‌های دولتی گردید اما در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ هیئت‌وزیران برخلاف قانون، انتقال سهام برای رد دیون را تصویب نمود؛ بررسی آمارها حاکی از آن است حدوداً ۴۵ درصد کل واگذاری‌ها در سال ۱۳۹۹ به شیوه رد دیون انجام شده است. گفتنی است بالاترین میزان واگذاری‌ها مربوط به این سال بوده است. بررسی دقیق‌تر عملکرد دولت در این سال حاکی از سهم ۸۳ درصدی تهاتر بدهی با بانک‌ها، سازمان تأمین اجتماعی و تأمین اجتماعی نیروهای مسلح از کل واگذاری‌های سال مورد اشاره است.
جالب توجه است که نسبت تحقق درآمد حاصل از خصوصی‌سازی که در سال‌های ۱۳۸۰ به بعد به‌طور میانگین ۷۳ درصد بوده، تنها در سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹، بیش از میزان مصوب در بودجه بوده (به ترتیب بالغ بر ۲۹۷ و ۱۳۵ درصد) و درواقع دولت بدون تکلیف مصوب بودجه، در این دو سال اقدام به فروش مازاد بر مصوب اموال خود در راستای تأمین کسری بودجه نموده است.
علاوه بر رد دیون، ۱۰ درصد ارزش کل واگذاری‌ها از سال ۱۳۸۰ مربوط به سهام عدالت بوده است. علی‌رغم واگذاری بخشی از سهام شرکت‌های دولتی در قالب سهام عدالت، این شرکت‌ها هنوز ماهیت حقوقی خود را از سهامی خاص به سهامی عام تغییر نداده و در گزارش‌ها و صورت‌های مالی آن‌ها، ماهیت سهامی خاص عنوان می‌شود. همچنین تکلیف قانون در خصوص واگذاری شرکت‌های گروه ۲ ماده (۲) قانون اجرای سیاست‌ها رعایت نشده و سهام برخی از شرکت‌های گروه یک نیز در پورتفوی سهام عدالت وجود دارد (در ماده (۲) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی، فعالیت‌های اقتصادی به سه گروه تقسیم می‌شوند که بر این اساس، دولت موظف است بنگاه‌ها و فعالیت‌های خود را در گروه یک به‌طور کامل به بخش غیردولتی واگذار کند و در گروه دو، تنها حق تملک ۲۰ درصدی دارد). واگذاری سهام عدالت که قاعدتاً می‌بایست به افزایش بخش تعاون در اقتصاد منجر می‌شد، اما عملاً سازوکار توزیع آن به نحوی بوده که منجر به جدا شدن مالکیت از حق حاکمیت سهام شده، به این معنا که مالک نهایی سهام شرکت‌های واگذارشده، شرکت‌های تعاونی و بخش تعاون می‌باشد اما این تعاونی‌ها یا حق حاکمیت بر سهام خود ندارند و یا آنکه از انگیزه و توان تخصصی لازم در این ارتباط برخوردار نمی‌باشند و این مسئله باعث می‌شود که دولت و یا سهامداران عمده، حاکم بر دارایی‌های این شرکت‌های تعاونی شوند و با تصمیمات خود مسیر حرکت این دارایی‌ها را مشخص سازند. در این چارچوب مردمی کردن اقتصاد و توزیع ثروت میان اقشار کم‌درآمد جامعه (که هدف اعلام‌شده سهام عدالت بود) عملاً موجب تداوم‌بخش مدیریت دولتی شده و نتوانسته مردم (سهامداران) را حاکم بر سرنوشت سهام متعلق به خود کند.
واگذاری‌های صورت گرفته به شیوه‌های مزایده و مذاکره نیز با کژکاردی‌هایی مواجه بوده که خصوصی‌سازی را با بحران مواجه کرده است:
یکی از مسائل پرحاشیه، مسئله اهلیت خریداران است. در فرآیند فعلی واگذاری تنها اهلیت عمومی خریدار (مالک) شامل نداشتن سوءسابقه، بدهی به سازمان، ممنوع‌المعامله بودن و… بررسی می‌شود، اما اهلیت تخصصی مدیریت مورد بررسی قرار نمی‌گیرد. در این زمینه، اهلیت تخصصی هیئت عامل تنها در صورت وجود نهاد تنظیم‌گر بخشی در صنعت زمینه فعالیت شرکت، خارج از سازمان خصوصی‌سازی مورد بررسی قرار می‌گیرد، اما در صورت نبود نهاد تنظیم‌گر بخشی، اهلیت تخصصی هیئت عامل بررسی نخواهد شد. این امر منشأ بسیاری از مسائل در بنگاه‌های واگذار شده (ماشین‌سازی تبریز، کشت و صنعت نیشکر هفت‌تپه و…) بوده است. شایان توجه است که در فرآیند فعلی، مسئله مالکیت از مدیریت تفکیک نشده است. در مورد مالک می‌توان تنها به سنجش اهلیت عمومی بسنده کرد، اما در حوزه مدیریت بنگاه، احراز شرایط اهلیت تخصصی، غیرقابل اغماض است.
یکی دیگر از نقاط کانونی انحراف در واگذاری‌ها، مسئله قیمت‌گذاری بنگاه است. علاوه بر اشتباه یا تخلف در ارزش‌گذاری دارایی‌ها، با توجه به اینکه عموم شرکت‌های دولتی دارای صورت‌های مالی شفاف نبوده و در ساختار روابط تودرتوی خود با سایر نهادهای دولت، مراودات مالی غیرشفافی دارند که عموماً در صورت‌های مالی مندرج نیست، قیمت‌گذاری صحیح امری پیچیده و در مواردی حتی غیرممکن است. همچنین این تلاطمات اقتصادی و تغییر روزانه ارزش دارایی‌ها (به‌ویژه در سال‌های ۹۷ و ۹۸)، منجر به عدم همخوانی قیمت ارزش‌گذاری‌شده بنگاه با شرایط اقتصادی در زمان واگذاری می‌شود. یک ایراد جدی در این حوزه، قیمت‌گذاری بنگاه‌ها در شرایط واگذاری مجدد یا فروش وکالتی است. در این شرایط سازمان خصوصی‌سازی، الزامی برای قیمت‌گذاری مجدد ندارد و بنگاه درصورتی‌که در واگذاری نخست دچار مشکل شده و به علت عدم ایفای تعهدات خریدار اول، مجدداً به دولت بازگشته باشد، بر اساس مابه‌التفاوت طلب دولت از خریدار نخست و بدون توجه به تغییر شرایط اقتصادی کلان و حتی تحولات خود بنگاه در دوره واگذاری اول، قیمت‌گذاری می‌شود. درواقع منطق سازمان خصوصی‌سازی در این مورد، تنها وصول طلب دولت است. در فروش وکالتی (فروش بنگاه واگذارشده به شیوه رد دیون به یک دستگاه حاکمیتی) نیز سازمان خصوصی‌سازی تنها بر مبنای ارزش اعلام‌شده قبلی بنگاه (ارزش‌گذاری در زمان رد دیون)، قیمت‌گذاری می‌نماید.
به‌جز مسئله مالکیت و قیمت‌گذاری، در حوزه پیش‌نیازها، یکی از ارکان خصوصی‌سازی موفق، اصلاح ساختار شرکت‌های مشمول واگذاری است. بررسی‌ها حاکی از آن است که علی‌رغم اینکه عمده شرکت‌های دولتی با مشکلاتی اعم از اساسنامه و مازاد نیروی انسانی مواجه‌اند و دولت بر اساس قانون موظف بوده بخشی از درآمد حاصل از واگذاری‌ها را صرف اصلاح ساختار پیش از واگذاری شرکت‌ها نماید، با وجود تصویب ردیف بودجه برای این منظور در بودجه‌های سنواتی، تخصیص این ردیف عموماً صفر و یا بسیار ناچیز بوده و این مهم، عموماً انجام نشده و انجام آن به بعد از واگذاری توسط مالک جدید حواله شده است. یکی از دلایل عمده این بوده که گرچه قانون‌گذار تعیین هیئت‌مدیره را از وظایف وزارت اقتصاد دانسته ولی همواره وزرای اقتصاد وظیفه تعیین هیئت‌مدیره را به وزیر مربوطه تفویض کرده‌اند؛ به عبارت دیگر وزارت اقتصاد عملاً در انجام وظایف قانونی ناتوان بوده است. بدیهی است تفویض به وزارتخانه مادر به علت تعارض منافع، موجب انحراف در انجام اصلاحات لازم به‌منظور جلوگیری از واگذاری خواهد بود. در این زمینه، اگرچه می‌توان انجام اصلاحات ساختاری شرکت‌های کوچک را به بعد واگذاری موکول کرد، اما در مورد شرکت‌های بزرگ به دلیل تبعات اجتماعی-سیاسی آن، عموماً بخش خصوصی ناتوان از انجام اصلاحات به-ویژه در حوزه نیروی انسانی است و عملاً مسائل و چالش‌های شرکت در زمان دولتی بودن در دوره بعد از واگذاری نیز تداوم خواهد یافت. در بخش قابل‌توجهی از واگذاری‌های ناموفق، این مسئله کاملاً مشهود است.
نداشتن استراتژی مشخص در واگذاری شرکت‌های دولتی، یکی دیگر از ریشه انحرافات در واگذاری‌ها بوده است. گزارش اتاق بازرگانی ایران از عملکرد هیئت واگذاری بر اساس مصوبات ۱۷۵ جلسه این نهاد در فاصله سال‌های ۱۳۸۸ تا ۱۳۹۵ حاکی از این است که نزدیک به یک‌سوم از مصوبات هیئت واگذاری، تصمیم‌گیری در خصوص شرکت‌هایی بوده که قبلاً مورد بحث قرار گرفته بود. این امر به‌وضوح نشان می‌دهد که استراتژی و هدف مشخص برای واگذاری هر شرکت وجود ندارد؛ به عبارت دیگر چنانچه ارزیابی مشخص و استراتژی مشخص در واگذاری هر شرکت از ابتدا وجود می‌داشت، لزومی به تکرار متعدد موضوعات و شرکت‌ها نبود. در برخی واگذاری‌ها در فاصله زمانی یک ساله تصمیمات متعددی مانند اصلاح ساختار، انحلال و واگذاری از طریق مزایده در مورد یک شرکت گرفته شده است.
نفوذ مقامات دولتی و محلی در واگذاری‌ها یکی دیگر از علل انحراف برنامه خصوصی‌سازی در کشور بوده است. در این زمینه دو مکانیسم متفاوت قابل‌مشاهده است:
اول، اعمال‌نفوذ برای جلوگیری از واگذاری: یک شیوه رایج در این راستا، ایجاد تغییرات در گروه‌بندی فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌های دولتی است. بر اساس قانون، شرکت‌های دولتی به سه دسته تقسیم شده‌اند. منظور از گروه سه شرکت‌هایی است که طبق ماده ۲ قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانونی اساسی، دولتی باقی می‌مانند و واگذار نمی‌شوند، گروه ۲ شامل شرکت‌های موضوع صدر اصل ۴۴ قانون اساسی است که قابل واگذاری‌اند و گروه یک شرکت‌های خارج از شمول صدر اصل ۴۴ قانون اساسی را شامل می‌شود. گزارش‌های رسمی حاکی از این است که تا پایان سال ۱۳۹۸، ۳۰ درصد شرکت‌های مشمول واگذاری به گروه سه منتقل شده‌اند.
دوم، اعمال فشار بر بنگاه‌های واگذار شده با هدف کسب محبوبیت سیاسی و با وعده حمایت: در مواردی مشاهده شده است که بنگاه‌ها بعد از واگذاری با فشار مقامات محلی به جذب بی‌ضابطه نیروی کار و یا دادن خدماتی خارج از توان بنگاه به مردم منطقه مجبور شده‌اند و همین موارد ریشه مسائل بعدی بوده است.
متأسفانه باید گفت تنها هدف دولت از خصوصی‌سازی در ۳۳ سال گذشته، رهایی از مشکلات اداره شرکت‌های زیان‌ده و کسب درآمد از این طریق بوده و به مسائلی ازجمله ایجاد رقابت در اقتصاد، بهبود فضای کسب‌وکار، ارتقای کارایی بنگاه‌ها و… توجه جدی ننموده است و از این منظر دولت فاقد ظرفیت اجرای این سیاست و دولتی ناتوان ارزیابی می‌شود.
گزارش‌هایی که نهادهای ذی‌ربط در خصوص عملکرد سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و قانون تصویب‌شده برای اجرای آن منتشر کرده‌اند نیز اغلب حکایت از ناکامی در رسیدن به اهدافی دارد که در صدر این سیاست‌های کلی اعلام شده بود. دفتر مطالعات اقتصاد بخش عمومی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در آذرماه ۱۳۹۶ گزارشی منتشر کرد تحت عنوان «گزارش نظارتی نحوه اجرای قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم قانون اساسی». این گزارش خود بر اساس گزارش‌های سایر نهادهای نظارتی و ذی‌ربط مانند سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات کشور، دبیرخانه مجمع تشخیص مصلحت نظام، سازمان خصوصی‌سازی و دبیرخانه شورایعالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تهیه شده و البته دربرگیرنده تحلیل‌های خود دفتر مطالعات مرکز پژوهش‌های مجلس نیز هست. در جمع‌بندی کل گزارش نظارتی این دفتر آمده است: «گزارش حاضر مؤید آن است که نه‌تنها کشور در نیل به اهداف خصوصی‌سازی موفق نبوده، بلکه در مواردی در جهت خلاف سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم گام برداشته است».
