جواد رحیم‌پور*
- کارشناس اقتصاد شهری
رشد جمعیت و شهرنشینی، دیدگاه‌ها درباره شهر و مدیریت شهری را تغییر داده است. شهرها وظایف پیچیده تولید و انتقال ارزش‌ها، مناسبات اقتصادی و تعامل اجتماعی و سیاسی را در سطوح مختلف بر عهده دارند.
در نگاه جدید، ساکنان شهرها شهروند و مدیران شهری نمایندگان مردم برای اداره امور شهروندان هستند. علی‌رغم تحولات پیش‌گفته، تحول چشمگیری درباره تعریف و مفهوم شهر و شهروندی در ایران به چشم نمی‌خورد. دلایل متعددی برای این امر وجود دارد؛ اما علت عمده در فقدان تحول در ساحت حکمرانی است. عمده تحولات رخ‌داده در حوزه حکمرانی در ایران علی‌رغم انقلاب مشروطیت، افزایش و تعدد اختیارات دولت برای مداخله در امور حکومتی و تصدیگری‌های متعدد بوده است.
برای این امر نظام اداری ایران هر روز و هر سال بزرگ‌تر و دامنه اختیارات و مداخله مردم در امور و سرنوشت خویش کمتر و کمتر شده است.
در حوزه شهر نیز همین مکانیسم دیده می‌شود. این در حالی است که طی ۶۰ سال گذشته، نسبت شهرنشینی در ایران از ۳۱ درصد در سال ۱۳۳۵ به ۷۶ درصد در سال ۱۳۹۰ رسیده است که رشدی شتابان را نشان می‌دهد. طبق برآوردهای آمار بانک جهانی متوسط نرخ رشد درصد جمعیت شهرنشینی ایران از کل جمعیت کشور طی ۵۰ سال گذشته تقریباً دو برابر میانگین جهانی بوده است.
به عبارت دیگر به‌تناسب رشد جمعیت در ایران، فرهنگ و بینش شهرنشینی در بین ساکنان شهرها و مدیرانش رشد نکرده است. مهم‌ترین علامت این رشد نایافتگی را می‌توان در نحوه مشارکت شهروندان در مدیریت شهری دید. بررسی ابعاد این موضوع در سه‌گانه «مدیریت اجرایی شهر»، «جایگاه شوراهای شهر » و «نهادهای مدنی مؤثر در مدیریت شهری» را بررسی می‌کنیم.
مدیریت اجرایی شهر (شهرداری‌ها)، حکمرانی از بالا
در سال ۱۲۸۶ نخستین قانون شهرداری‌ها به تصویب رسید و در سال ۱۲۹۰ دولت سید ضیاء طباطبایی شهرداری‌ها را دولتی کرد. اگرچه بعدها وظایف شهرداری‌ها به بخش عمومی برگردانده شد، اما این تحول معنایی جز انتقال بار مالی اداره شهر به شهروندان و به عبارت بهتر ساکنان شهرها نداشت.
بخش اصلی وظایف شهرداری‌ها در حوزه خدمات شهری در چارچوب مفاد ماده ۵۵ قانون شهرداری تعریف‌شده است که عبارت‌انداز: ۱. خیابان‌سازی و آسفالت سازی؛ ۲. خدمات بهداشتی شهری؛ ۳. پارک‌سازی و درختکاری و زیباسازی شهر؛ ۴. حفاظت شهر؛ ۵. خدمات اجتماعی؛ و ۶. فواید عامه شامل: آب فاضلاب، برق، گاز که در حال حاضر از اختیارات شهرداری‌ها نیست و کاملاً دولتی است.
نگاهی به وظایف شهرداری‌ها نشان می‌دهد عاملیت اقدامات مدیریت شهری کاملاً در اختیارات شهرداری‌هاست. در چارچوب این وظایف تدوین طرح تفصیلی، نقش جدی در تدوین طرح جامع و سایر مطالعات شهری را هم می‌توان اضافه کرد؛ البته اخذ انواع عوارض شهری و ارائه پیشنهاد در این حوزه نیز به نتایج تبعی در وظایف شهرداری‌ها گنجانده شده است.
علاوه بر قانون شهرداری‌ها، قانون تعاریف محدوده و حریم نیز تکالیفی را برای شهرداری‌ها در صدور مجوز و نظارت بر ساخت و سازها قرار داده است که فعلاً مورد بحث ما نیست.
در هیچ‌یک از چارچوب وظایف شهرداری‌ها، مشارکت مستقیم مردم نقشی ندارد و در بهترین حالت با واسطه و از طریق شوراهای اسلامی شهر، شهردار انتخاب می‌شود. با این وجود حق مداخله دولت همچنان محفوظ است و با تصویب فرمانداری‌ها مصوبات شورای شهر قابلیت اجرایی دارد و شهردار منتخب شورا نیز باید تأییدیه وزارت کشور را اخذ کند؛ البته این مرحله از تأییدیه به معنای مجوز سایر نهادهای امنیتی و قضایی نیز است.
علاوه بر این درصورتی‌که در شهرها به نحوی شورای شهر تشکیل نشود یا شورای شهر منحل شود، وزارت کشور و به عبارتی دولت به نمایندگی از مردم حق انتخاب شهردار و اداره امور شهر را بر عهده دارد.
جالب که یکی از حوزه‌های مهم مداخله مردم در اداره امور شهر، برنامه‌ریزی شهری و تهیه اسناد شهری است. در این زمینه نیز مردم حتی غیرمستقیم دخالتی در تهیه طرح‌های شهری ندارند و آنچه در صحن شوراها مطرح می‌شود را می‌توان در عبارت (جهت اطلاع) خلاصه کرد. در این حوزه نیز شهرداری و شورای عالی معماری و شهرسازی به دبیری وزارت راه و شهرسازی عهده‌دار امور برنامه‌ریزی هستند؛ البته سهم وزارت کشور از طریق استانداری‌ها را هم باید در قالب مصوبه شورای برنامه‌ریزی استان لحاظ کرد.
گردش کار برنامه‌ریزی شهری در مسیر دولت قابل ردیابی است و اصولاً برنامه‌ریزی در ایران امری حاکمیتی تلقی می‌شود. با این وجود هزینه‌های اجرای این برنامه را باید مردم پرداخت کنند و به نام مردم و بخش عمومی تمام می‌شود که خود طنز تلخی را به همراه دارد. بحث بر سر درستی یا نادرستی برنامه‌ها نیست. بحث بر سر امریت نهفته در برنامه‌های شهری است که با مفهوم شهروند در تعارض کامل است.
شورای شهر، نعل وارونه مشارکت مردم
قانون وظایف نهادی شوراهای شهر را بر محور نظارت تنظیم کرده است. طبیعتاً ناظر نیز در امور مداخله نمی‌کند و پیگیری‌اش نیز جز درباره استیضاح شهردار، از سایر مجاری پیش‌بینی‌‌شده در قانون امکان‌پذیر است.
شورای شهر مظهر مشارکت شهروندان در اداره امور شهر است. مشارکت نیز به معنای انعکاس اراده مردم در امور است؛ اما اکنون در عمل، مفهوم مشارکت تبدیل به همکاری داوطلبانه پذیرش اعمال مورد درخواست مجاری رسمی و ازجمله شهرداری‌ها در حوزه شهر شده است. نعل وارونه‌زدن در مفهوم مشارکت متأسفانه جنبه رسمی نیز پیداکرده است و در خود قانون شوراها نیز به نوعی به آن اشاره شده است.
ماده ۷۱ قانون شوراها، به تشریح وظایف شوراهای اسلامی شهر اختصاص دارد که در بند ۴ و ۶ آن به ترتیب آمده است:
-بند ۴- همکاری با مسؤلان اجرایی و نهادها و سازمان‌های مملکتی در زمینه‌های مختلف اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، اقتصادی و عمرانی بنا به درخواست آنان.
بند ۶ – تشویق و ترغیب مردم در خصوص گسترش مراکز گردشگری و [۱۰۹] تفریحی، ورزشی و فرهنگی با هماهنگی دستگاه‌های ذی‌ربط.
سایر وظایف شوراها بیشتر نظارت بر امور و وظایف شهرداری‌هاست که قبلاً به چارچوب آن اشاره شده است. همچنین بررسی اساسنامه شرکت‌های وابسته به شهرداری‌ها و تعیین نرخ کرایه ازجمله سایر وظایف شوراهای اسلامی شهرهاست.
همان‌طور که بند ۴ ماده ۷۱ قانون شوراها تأکید دارد، شوراها نقش تسهیلگر در امور مختلف را بر عهده دارند بدون آنکه در ماهیت درخواست نهادهای رسمی توانایی تغییر یا چند و چون داشته باشند. نکته جالب این بند، درخواست همکاری نیز از سوی نهادهای مملکتی است و حتی اختیار پیشنهاد همکاری داوطلبانه به شورا داده نشده است. به عبارتی هیچ جزئی از مشارکت در این بند قانونی رعایت نشده و به‌طور کلی مشارکت در معنایی کاملاً وارونه به رسمیت شناخته شده است.
در بعد برنامه‌ریزی نیز نماینده شورای عالی استان در شورای برنامه‌ریزی استان، یعنی، جایی که اسناد اصلی توسعه شهرها بررسی می‌شود بدون حق رأی حضور دارد که در بند ۷ از ماده ۷۸ قانون شوراها در خصوص وظایف شورای استان به آن اشاره شده است
همه این‌ها معنایی جز برای اطلاع و در واقع پیگیری برای پذیرش مردم و همسویی با امریت نهفته در برنامه‌ها و تصمیمات ندارد
مکانیسم اختیارات شوراهای شهر، مکانیسم وارونه مشارکت مردم در امور است و نیازمند بازنگری جدی است که خود موکول به تحول مفهوم مدیریت شهری است.
نهادهای مدنی، غایبان عرصه مدیریت شهری
در ایران نهادهای مدنی بارنگ و بوی مذهبی متولد شدند و در دوران معاصر و روند مدرنیزاسیون جامعه اشکالی از این نهادها پا گرفته‌اند؛ اما مدنی در بسیاری از این امور به معنای امر خارج از تصدی حاکمیت تعبیر شده است، حتی اگر امر واقعاً مدنی به کنترل درآمده باشد نهاد مدنی از آن حیطه خارج شده است.
در حوزه مدیریت شهری تنها نهاد مدنی که در واقع به‌ضرورت صنفی شکل‌گرفته است جامعه مهندسان مشاور است. این نهاد در حوزه مدیریت شهری نقشی ندارد، اما اعضای آن به‌عنوان بازوهای فنی در طراحی شهری نقش دارند و از استقلال رأی نیز برخوردار نیستند. در واقع مهندسان مشاور اطلاعات جزئی از شهر را جمع‌آوری می‌کنند و در قالب نقشه در اختیار کارفرما قرار می‌دهند تا برای تثبیت یا تغییر وضعیت موجود تصمیم نهایی را اتخاذ کند.
مشاور در این مرحله پیشنهاد هم ممکن است ارائه کند، اما کارفرمای طرح می‌تواند این نظر را تأیید یا کاملاً رد کند.
در سایر عرصه‌های اجرایی نیز سازمان نظام‌مهندسی در امور ساخت و سازها تا حدودی نقش دارد هرچند نقش اصلی با شهرداری است.
در همین رابطه گفتنی است که دو نهاد مذکور هیچ رابطه مستقیمی با شورای شهر ندارند و ارتباطشان از طریق کارفرما تنظیم می‌شود. به‌عبارتی نهاد مدنی دیدگاه کارفرما را توجیه و در صحن شورا به‌عنوان نماینده مردم منعکس می‌کند.
در این شرایط تکلیف سایر نهادهای مدنی و سمن‌ها کاملاً روشن است. ضمن آنکه به‌طور کلی سمن‌های حوزه شهر وظایفشان همکاری است و نه برنامه‌ریزی.
فقدان نقش نهادهای مدنی و عدم استقلال در برنامه‌ریزی شهری عواقب گوناگونی در پی دارد که مهم‌ترین آن‌ها عبارت‌اند از: ۱. فقدان مفهوم و پذیرش شهروند و عاملیت آن در مدیریت شهری؛ ۲. اداره سیاسی و غیرمشارکتی مدیریت شهری و نفی مدیریت و برنامه‌ریزی فنی شهر؛ ۳. وارونه‌سازی مفهوم مشارکت و تبدیل آن به همکاری با نهادهای حاکمیتی و به درخواست آن‌ها.
نکته مهم در بحث نهادهای مدنی، گسترش و استمرار فعالیت آن‌ها تنها علامت کنش شهروندی و مجرای نفوذ اراده شهروندان در مدیریت شهری است. نهادهای مدنی نماینده استقلال دیدگاه و اراده شهروندان هستند و هیچ نهاد واسطه‌ای نمی‌تواند این نقش را نمایندگی کند.
متأسفانه در کشور ما به جای نهاد مدنی، پادزهر آن را داریم. این تصور و تردید وجود دارد که شکل‌گیری نهاد مدنی به معنی کاستن از عرصه حاکمیتی است و البته این تعبیر نادرست نیست، ولی این تبصره را هم باید به آن افزود حتی در نظام‌های با حاکمیت فراگیر دولتی، عرصه تصدیگری نمی‌تواند تمام ظرفیت بخش عمومی یا خصوصی را تا این حد تنگ کند که مردم درباره سنگفرش خیابانشان نیز نتوانند نظر بدهند.
شورایاری‌های ضعیف شده و بی‌اختیار در واقع پادزهر و واکسن شوراهای واقعی است و قس علیهذا. در این شرایط، شهر بدون مشارکت، سکونتگاهی بیش نیست و ساختن ماکتی از نهادهای مشارکتی نمی‌تواند ماهیت و نقش شهر و ساکنانش را افزایش دهد.
جمع‌بندی:
مدیریت بخش عمومی را باید به بخش عمومی سپرد. معنای بخش عمومی نیز صرفاً جنبه مالی و تأمین هزینه‌ها از مردم نیست. بخش عمومی واقعی عرصه حکمروایی شهروندان است. وظایف این بخش حاکمیتی نیست تا قابل تصدی دولت یا الگوهای برآمده از مدیریت دولتی باشد. بخش عمومی در ایران صرفاً تعریف مالی دارد و متأسفانه ادامه بخش حکمروایی دولتی است. بر همین اساس شاهدیم همه نوع نظارت بر شهروندان صورت می‌گیرد و به تمثیل بر سر هر کوی و برزنی دوربینی وجود دارد تا رفتارشان کنترل شود، اما مردم دیده‌بانی جامع و اختیاری برای نظارت بر مدیریت شهری ندارند. مردم هزینه نظارت بر خودشان را نمی‌پردازند، آن‌ها هزینه نظارت بر مدیران شهری را می‌پردازند؛ امری که در قانون وارونه‌نمایی شده است.
برای بهبود مدیریت شهری راهی جز میدان‌دادن به نهادهای مدنی، افزایش و اصلاح مشارکت محور قانون شوراها و بازبینی نقش مردم در برنامه‌ریزی شهری وجود ندارد. برای رسیدن به این مرز و تبلور شهروند واقعی راهی بس طولانی در پیش است و پیش از همه نظریه‌پردازی راهبردی و کاربردی در این حوزه باید صورت پذیرد. با این حال نباید این راه را به بهانه اصلاحات قانون شوراها طولانی کرد. یکی از ویژگی‌های مهم انتخاب‌شوندگان داشتن تجارب کارشناسی مدیریت شهری است. امریکا گاه با داشتن مدیریت اجرایی اشتباه گرفته می‌شود. اصلاحات نباید به‌گونه‌ای باشد که شوراها را به سمت دولتی شدن پیش ببرد. راه درست در اصلاحات قانون شوراها میدان‌دادن به تجارب مدنی و شهروندان است.
