گزارشی از نشست« بودجه ۹۷ تشدید یا کاهش فقر»
سامان موسوی: در یازدهم دی‌ماه سال ۹۶ نشستی با عنوان «بودجه ۹۷ تشدید یا کاهش فقر» به کوشش معاونت فرهنگی و اجتماعی پژوهشگاه علوم انسانی و مطالعات فرهنگی و انجمن علمی و دانشجویی اقتصاد، برگزار شد. در این نشست که فرشاد مؤمنی، عضو هیئت‌علمی دانشگاه علامه، و احمد میدری، معاون رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در آن حضور داشتند، مطالب مهمی در حوزه سیاست‌های فقرزدایی و سیاست‌های کلان دولت در حوزه اقتصاد مطرح شد. این دو اقتصاددان از دو نحله مشترک فکری، اما از دو جایگاه متفاوت به توضیح و نقد سیاست‌های حوزه رفاه و تأمین اجتماعی پرداختند. موضوعات مطرح‌شده در این همایش حاوی نکات ارزشمندی بود که می‌توان از آن برای درک چالش‌ها و تنگناهای حوزه سیاست‌گذاری در ایران در حوزه‌های مختلف بهره گرفت. در ادامه خلاصه‌ای از این نشست در اختیار خوانندگان قرار می‌گیرد.
تک‌صدایی عامل مهم در سیاست‌گذاری غلط
در ابتدای این نشست احمد میدری از جایگاه معاونت وزارت رفاه، روند تغییرات فقر و نابرابری در ایران را بررسی کرد. به اعتقاد وی فضای سیاسی و اقتصادی کلان در کشور بر سیاست‌های انتخابی دولت‌ها اثر مستقیم می‌گذارد و این سیاست‌ها نیز اثر مستقیم بر وضعیت معیشت مردم دارد. همین فضای سیاسی باعث رقم خوردن موفقیت‌های اقتصادی در دوره محمد خاتمی و تشدید فاجعه‌بار مسئله فقر در دولت محمود احمدی‌نژاد بوده است. میدری می‌گوید: «تحولات فقر در دو دهه گذشته به این ترتیب است که در دوران اصلاحات میزان فقر از ۳۲ به ۱۸ درصد کاهش می‌یابد، اما پس از دولت احمدی‌نژاد به ۳۰ درصد افزایش می‌یابد؛ اما چرا این اتفاق افتاد؟ فارغ از ویژگی‌های فردی مسئولان، که کیفیت حکمرانی را تحت تأثیر قرار می‌دهد، فضای سیاسی نیز اثرگذاری مستقیم در این روند دارد. در دوران اصلاحات دولت پاسخگو شد و نهادهایی شکل گرفت که این پاسخگویی را تقویت کرد. در درون حکومت، صداوسیما که تنها رسانه منتقل‌کننده اخبار بود، انرژی زیادی صرف می‌کرد تا دولت را مورد نقد و بررسی قرار دهد؛ این نقد در کاهش خطاهای تصمیم‌گیری نقش فوق‌العاده‌ای داشت و میزان خطا در نظام اداری ایران را به‌شدت کاهش داده بود. در آن دوره نهادهای در درون حکومت نیز منتقد دولت بودند. شورای نگهبان یکی از این نهادها بود. در اواخر دوران آقای خاتمی که منابع نفتی افزایش پیدا کرد دولت و مجلس تصویب کردند که از صندوق ذخیره ارزی برداشت کنند. شورای نگهبان اعلام کرد که این کار تورم‌زاست و تورم خلاف اسلام است، لذا اجازه نداد که دولت از حساب ذخیره برداشت کند. در مقابل در دوران احمدی‌نژاد حکومت یکپارچه شد و صدا و سیما علیه دولت هیچ نقدی نمی‌کرد. خبرگزاری‌هایی در آن دوران شکل گرفتند که حتی خبرسازی نیز می‌کردند و هیچ نقدی صورت نمی‌گرفت و می‌بینیم درنتیجه آن کشور در اوج درآمدهای ارزی با بحران‌های عدیده‌ای روبه‌رو شد.»
به اعتقاد میدری کیفیت حکومت تابع چند معیار اصلی است و این معیارها تحت تأثیر نظام سیاسی هستند: «کیفیت حکومت را میزان فساد در درون جامعه و حکومت، پاسخگویی دولت به نهادهای رسمی و غیررسمی، میزان شفافیت، اثربخشی و کارایی دولت تعیین می‌کند. تمامی این عوامل بستگی به شرایط سیاسی کشور دارد. در دوران اصلاحات، احزاب رشد کردند و نهادهای مختلف در درون سیستم اداری شکل گرفتند که این شرایط سیاسی در کاهش فساد، ایجاد شفافیت و اثربخشی دولت بسیار نقش داشتند. در دوران احمدی‌نژاد احزاب سرکوب شدند و نهادهای مهمی کارکرد خود را از دست دادند. وقتی حزب در ایران نداریم، پارلمان حزبی نیز نداریم به همین دلیل در مجلس شاهد حاکمیت افراد به‌جای احزاب هستیم، اما افراد نمی‌توانند دولت و ساختار اداری را نقد کنند. این یعنی کیفیت نهادها کاهش یافته است.
به اعتقاد وی امروز دولتی به صحنه بازگشته است که منتقدین جدی در دوران حکومت دارد و رسانه‌های منتقد نیز با بودجه‌های عمومی علیه آن فعالیت می‌کنند، لذا دولت روحانی چه بخواهد چه نخواهد دولتی است که کمتر خطا می‌کند: «این دولت آن‌قدر سعه‌صدر دارد که من می‌توانم در دفتر رئیس‌جمهوری بگویم برخلاف پیش‌بینی وزارت اقتصاد اگر قیمت حامل‌های انرژی افزایش یابد، تورم نه ۲ درصد بلکه تا ۶ درصد افزایش می‌یابد. در چنین شرایطی باید قدر این فضای نقد را بدانیم و نباید خبر بودجه ۹۷، چماقی علیه دولت شود.»
حد بودجه محدود است
میدری بخش دوم گفته‌های خود را به توضیح وضعیت بودجه‌های مرتبط با بخش رفاه اجتماعی اختصاص داد. منابع عمومی بودجه سال ۱۳۹۷، ۳۶۰ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده که از این رقم ۷۸ هزار میلیارد تومان به بخش رفاه اختصاص دارد؛ رقمی که در نگاه اول به‌نظر بخش مهمی از بودجه را شامل می‌شود. توضیحات میدری نشان می‌دهد، این بودجه بیش از آنکه صرف رفاه اجتماعی شود برای پوشاندن کسری‌های قبلی دولت به کار می‌رود: «۷۸ هزار میلیارد تومان به رفاه اجتماعی اختصاص داده شده که عمدتاً به صندوق‌های بازنشستگی تعلق می‌گیرد؛ یعنی ۵۰ هزار میلیارد تومان نیز صرف صندوق‌های بازنشستگی می‌شود. این رقم هر سال نیز افزایش می‌یابد و تنها بحران یک دولت نیست و بحران کل حاکمیت است. درنتیجه برای کلیه امور رفاهی دیگر فقط ۲۵ هزار میلیارد تومان باقی می‌ماند. دستگاه‌های حمایتی که کار مبارزه با فقر را به عهده دارند ۹۲۰۰ میلیارد بودجه دارند. بودجه ستاد مبارزه با مواد مخدر ۲۲۷ میلیارد تومان است. چگونه می‌شود با این بودجه در برابر اعتیاد ایستاد؟ بودجه کمیته امداد ۴۷۰۰، بودجه هلال‌احمر ۱۲۰۰ و بودجه بهزیستی ۲۴۰۰ میلیارد تومان که قرار است مشکل معلولان، زنان سرپرست خانوار، طلاق و روسپی‌گری را حل کنند.» تأکید میدری در این صحبت‌ها بر کمبود منابع در حوزه رفاه اجتماعی است که البته وی برای آن راه‌حل موقتی نیز دارد: «دولت خواسته در سال ۹۷ به مقررات مربوط به صندوق توسعه ملی تا حدود زیادی وفادار بماند و ۴۰ هزار میلیارد تومان را ذخیره کند، اما ما به‌عنوان مسئولان حوزه رفاه پیشنهاد دادیم دولت امسال رقمی به صندوق توسعه واریز نکند. وقتی دولت نمی‌تواند تعهدات ۱۷ هزارمیلیاردی تأمین اجتماعی را بدهد این یعنی اینکه فشار به واحدهای تولیدی و مراکز درمانی بیشتر می‌شود، واریز پول به صندوق توسعه اولویت ندارد. پولی که به صندوق توسعه می‌رود باید صرف وام دادن به بخش خصوصی شود، در حالی که می‌دانیم مشکلات بخش خصوصی بسیار کلان‌تر از آن است که با وام‌دهی حل شود. دولت باید تعهداتش به تأمین اجتماعی و بدهی به بانک‌ها را تسویه کند.»
بخش دیگر صحبت‌های میدری به سیاست‌های مبارزه با فقر اختصاص دارد. سیاست‌هایی که به گفته او در سال ۱۳۹۷ قرار است مبارزه با فقر مطلق را هدف قرار دهد: «طبق شاخص‌های بین‌المللی درآمد حداقل برای یک فرد ۵/۵ دلار در روز است که بر مبنای دلار (برابری قدرت خرید) یک خانوار پنج‌نفره نباید کمتر از ۷۰۰ هزار تومان دریافت کند و درآمد کمتر از این میزان فقر شدید محسوب می‌شود. هدف‌گذاری ما به سمتی است که فقر شدید را از بین ببریم. البته از سال ۱۳۷۴ می‌خواهند این برنامه را اجرا کنند اما از آنجایی که سیستم تشخیص وجود نداشت امکان اجرایی شدن پیدا نکرد. در حال حاضر این سیستم تشخیص وجود دارد و اگر دولت منابع بدهد این کار شدنی است. برآوردها نشان می‌دهد در حال حاضر دو میلیون و ۲۰۰ هزار خانواده تحت پوشش نهادهای حمایتی داریم و ۸۰۰ هزار خانواده با درآمد زیر ۷۰۰ هزار تومان نیز هنوز تحت پوشش قرار نگرفته‌اند. اگر سیاست مقابله با فقر شدید محقق شود شمار مددجویان دو نهاد به ۳ میلیون خانوار می‌رسد. دولت بودجه این ۸۰۰ هزار خانوار اضافه را در بودجه قرار داده است.»
با این همه معاونت وزارت رفاه نیز تأکید دارد که این آمار نمی‌تواند چهره واقعی فقر را در کشور نشان دهد. فقر ۳۲ درصدی که در زمان پایان دولت دهم وجود داشت هنوز به قوت خود باقی است و شاید تنها ۱ درصدی از آن کاهش یافته باشد. از این‌رو سیاست‌های مقابله با فقر و نابرابری هنوز هم اهمیت بسیاری دارد.
چرا احمدی‌نژاد؟
سخنران دوم این نشست فرشاد مؤمنی، اقتصاددان و عضو هیئت‌علمی دانشکده اقتصاد دانشگاه علامه، بود. وی صحبت خود را با نقد به اصلاح‌طلبان آغاز کرد. به گفته او، اصلاح‌طلبان هرگز به این سؤال پاسخ ندادند که با وجود نقاط قوت دوره خاتمی در مقایسه با احمدی‌نژاد، در طول دوره هشت‌ساله خود چه خطای راهبردی‌ای کردند که پس از آن فردی مثل احمدی‌نژاد از سیاست ایران سر درآورد. وی از این زاویه، نقد منصفانه سیاست‌های اقتصادی دولت روحانی را اقدامی دانست که هر فرد دلسوز کشور باید آن را در نظر داشته باشد: «برداشت ما این است که اگر آن سهل‌انگاری‌ها و خطاهای راهبردی پنج سال گذشته در دولت روحانی استمرار داشته باشد، امکان رویکرد گزینه‌ای بدتر از احمدی‌نژاد در ۱۴۰۰ پدید می‌آید. این در حالی است که کشور دیگر تاب تکرار کسی مانند احمدی‌نژاد را ندارد. ما به سهم خود از روی دلسوزی این تلاش مشفقانه را انجام می‌دهیم و هشدارهای لازم را خواهیم داد.»
وی نقد سیاست‌های روحانی را با تأکید بر مناسبات رانتی اقتصاد ایران آغاز کرد: «مشکل اقتصاد ایران روی اصل رانتی بودن مناسبات نیست. مشکل سر کانون‌های اصابت رانت است. احمدی‌نژاد عدالت اجتماعی را بد نگاه کرد و کشور را به این مرحله رساند، روحانی بی‌اعتنایی به عدالت اجتماعی دارد که این روی دیگر سکه است. راه نجات ایران از توسعه عادلانه می‌گذرد. اگر عدالت اجتماعی در مرکز سیاست‌های دولت نباشد، هم خود بدنام خواهند شد و خاطره‌ای بد از خود به‌جا می‌گذارند، هم اوضاع کشور نیز ناهنجارتر خواهد شد.»
مؤمنی کانون اصلی بحران را در جهت‌گیری کلی سیاست‌های دولت دانسته و تأکید می‌کند تا زمانی که این جهت‌گیری‌های کلی اصلاح نشود تخصیص بودجه برای مواجهه با فقر کارساز نیست: «ما باید کمک کنیم کانون‌های اصلی بحران که اندیشه‌های منحط بازارگرایی را که در یک اقتصاد سیاسی رانتی وجود دارد، برملا کنیم. با اطمینان می‌گویم که موتور بسط دهنده فقر در سال ۹۷، فعال‌تر از پنج سال قبل خواهد بود. باید کمک کنیم خطاهای راهبردی سه دهه گذشته که کشور را دچار ورشکستگی مالی در همه سطوح کرده و مردم را به فلاکت و فقر دچار کرده است، همچنین تولیدکننده را به بدترین شرایط تاریخی خود رسانده است، اصلاح شود. کانون اصلی بحران، جهت‌گیری‌های سیاسی دولت است.»
وی سیاست افزایش قیمت‌ها که از طرف کارشناسان دولتی تبلیغ می‌شود را سیاستی فاجعه‌بار خواند که در وهله اول دولت را متضرر می‌کند: «اگر حسن روحانی فریب کارشناسانی را می‌خورد که به‌دروغ و غلط می‌گویند اگر در قیمت‌های کلیدی دست ببریم، نرخ ارز را گران کنیم، حامل‌های انرژی را گران کنیم، به ازای آن این میزان شغل به وجود می‌آید، بر حسن روحانی حرجی نیست؛ زیرا تخصص اقتصادی ندارد؛ اما از دکتر میدری که در وزارت کار مشغول است، انتظار داریم همه خسارت‌های اشتغال‌زدایانه بسته سیاستی تعدیل اقتصادی را به رئیس‌جمهور گوشزد کند. این یک بحث نظری نیست که دست‌کاری قیمت‌ها روی زندگی مردم تأثیر دارد؛ بلکه واقعیت‌های محرز شده‌ای است که نشان می‌دهد در سه دهه گذشته دست‌کاری قیمت‌های کلیدی، به‌مثابه ابزاری برای کسب درآمد، یک توهم فاجعه‌ساز بوده است. بر اساس اسناد منتشرشده دولت که اصولاً محافظه‌کارانه‌ترین و خوش‌بینانه‌ترین سناریوها را اعلام می‌کند، هر یک واحد کسب درآمد از محل قیمت‌های کلیدی، بیش از ۳, ۴ برابر برای دولت ضرر ایجاد می‌کند؛ بنابراین ما می‌توانیم از خود سؤال کنیم که چه نیروهایی در کار هستند که سیاست‌گذاران کلیدی کشور به این نکته‌ها که بارها تکرار شده، بی‌اعتنایی می‌کنند. از یک‌سو دولت را به سمت فروپاشی مالی می‌برند و از سوی دیگر بر گستره فقر و فساد اضافه می‌کنند و تولیدکننده را با فاجعه روبه‌رو می‌کنند.»
این انتقادی است که میدری نیز با آن توافق دارد و اشاره می‌کند، در این زمینه گزارش‌های جامعی در وزارت کار تهیه شده و در اختیار رئیس‌جمهور قرار گرفته است: «پژوهش‌های ما در وزارت کار نشان می‌دهد، اگرچه ۲۴ درصد یارانه انرژی را دهک ثروتمند جامعه استفاده می‌کند، اما سهم هزینه‌های انرژی در خانوارهای فقیر بیشتر است. این بدان معنی است با افزایش قیمت حامل‌های انرژی خانوارهای کم‌درآمد آسیب بیشتری می‌بینند. همچنین آمار نشان می‌دهد از سال ۸۸ تا ۹۵ از ناحیه سیاست افزایش قیمت‌ها بیش از ۱ میلیون و ۴۰۰ هزار شغل در دهک‌های فقیر از بین رفته است»
گناه عرضه، تنبیه تقاضا
مؤمنی سیاست افزایش قیمت‌ها را تنبیه بخش تقاضا می‌داند. در حالی که مشکلات اصلی در حوزه اتلاف انرژی مربوط به بخش عرضه است و این بدان معنی است که سیاست افزایش قیمت‌ها از مبنا هدف‌گذاری اشتباهی دارد: «در دولت احمدی‌نژاد نیز ما همین نقد را مطرح کردیم. پس از مدتی وقتی پاسخ قانع‌کننده‌ای برای نقدهای مطرح‌شده داده نشد. مدیرعامل وقت شرکت توانیر تأیید کرد که مشکل اتلاف انرژی در سمت عرضه است، اما هدف از افزایش قیمت برق، اصلاح ساختار صنعت برق است تا این اتلاف کاهش یابد. با وجود این، بعد از ۴ برابر شدن قیمت این حامل انرژی، نه‌تنها ذره‌ای از سرمایه‌گذاری وعده داده‌شده اتفاق نیفتاد؛ بلکه تا پایان سال ۹۵، بدهی انباشته توانیر به بیش از ۳۲ هزار میلیارد تومان رسیده است. این مسئله چند جای دیگر باید تجربه شود که ما متوجه شویم از طریق بازی با نرخ ارز و قیمت‌های کلیدی، راه به‌جایی نمی‌بریم؟ این دست‌کاری‌ها زمینه تعرض به حقوق مالکیت مردم را فراهم کرده و به‌منزله زدن جیب فقرا و چاق کردن غیرمولدها خواهد بود.»
وی در ادامه به صحبت‌های شهردار جدید تهران اشاره کرد که معتقد است رویکرد دولت در مواجهه با مسائل حمل‌ونقل شهری مانند رویکرد دولت قبل است. این یعنی حمل‌ونقل عمومی کماکان نقص‌های بسیاری دارد و درواقع بسترسازی لازم و ایجاد زیرساخت برای افزایش قیمت به‌هیچ عنوان محقق نشده است. درواقع به اعتقاد مؤمنی افزایش قیمت یک سیاست تابو نیست بلکه مرحله آخر از یک مجموعه سیاست است و در صورتی اجرای آن نتیجه مثبت دارد که پیش از آن مراحل قبلی محقق شده باشند.
وی نقد بعدی خود را به ریشه‌های روش‌شناختی رویکرد نوکلاسیک به مسئله فقر و نابرابری وارد کرد و توضیح داد در این رویکرد فقر امری فردی است و مقابله با آن به‌صورت سیاست ترحمی و توزیع پول صورت می‌گیرد در حالی که این رویکرد از مبنا غلط است: «وقتی باسیاست غلط هر روز فاجعه جدیدی در زندگی افراد ایجاد می‌کنید، بی‌انصافی است که فقر افراد را ناشی از عملکرد خودشان بدانیم». وی بر مبنای تجارب جهانی و داخلی شوک قیمتی را نمونه بارز سیاست‌های فاجعه‌بار دانست و تصریح کرد: «شوک‌های قیمتی، خصلت اشتغال‌زدایانه دارد. بازی با قیمت‌های کلیدی زمینه تشدید و تعمیق رکود تورمی را فراهم می‌کند و این یعنی تشدید فلاکت. رشد فلاکت (مجموع تورم و بیکاری در یک کشور) در مقایسه با دوره احمدی‌نژاد به‌ظاهر بهتر شده است؛ اما این مسئله اغواگرانه است که حسن روحانی باید متوجه شود. اگرچه نرخ تورم در دوره اول ریاست جمهوری واقعاً کاهش چشمگیر یافته؛ اما وقتی افزایش شکنندگی قیمت‌ها با تعمیق رکود و کاهش تعداد شاغلان خانوارها همراه می‌شود، معلوم است که آن‌ها را به عصیان می‌کشد. با دست‌کاری قیمت‌ها دولت به سمت ورشکستگی می‌رود. به‌این‌ترتیب از انجام وظایف اساسی خود؛ یعنی فراهم کردن تغذیه مناسب برای جامعه، سلامت و آموزش‌وپرورش طفره می‌رود و به این ترتیب بار فقرا را افزایش می‌دهد. از سوی دیگر وقتی هزینه‌های مبادله افزایش و امنیت حقوق مالکیت کاهش یافت، ریسک‌گریزی بخش خصوصی مولد افزایش می‌یابد و بنابراین دولت ناگزیر می‌شود که تصدی‌گری خود را افزایش دهد. این یک اقدام ضد توسعه‌ای است که از طریق از میدان به‌درکردن بخش خصوصی مولد، اثر خود را نشان خواهد داد.»
وی در ادامه با اشاره به پژوهش‌های صورت گرفته به توضیح برخی از مهم‌ترین ابعاد فقر پرداخت: «در حال حاضر فاصله بین دهک‌ها و شاخص ضریب جینی نمی‌توانند واقعیت فقر را در کشور به‌خوبی نشان دهند. یکی از مهم‌ترین وجوه فقر در کشور فقر مسکن است. محاسبات انجام‌شده نشان می‌دهد یک کارگر معمولی اگر بخواهد خانه بخرد باید کل حقوق خود را برای ۹۴ تا ۱۲۰ سال پس‌انداز کند در حالی که متوسط جهانی این شاخص پنج سال است. باید دید سیاست‌های گذشته چه جهت‌گیری داشته‌اند که چنین فضای رانت و کسب سود غیرمتعارفی در حوزه مستغلات ایجادشده است.» وی همچنین به میزان سود سپرده‌های بانکی اشاره کرد به‌طوری که اگر کل سود پرداختی در یک سال را بر تعداد افراد جامعه تقسیم کنیم سهم هر فرد ۲۰۰ هزار تومان می‌شود. این در حالی است که توزیع این سود بسیار نابرابر است و ۹۰ درصد سپرده‌ها در اختیار ۶ درصد جامعه قرار دارد. دولت بر اثرات منفی یارانه‌های پرداختی همواره تأکید می‌کند اما به این بخش از هزینه‌های ربوی هیچ اشاره‌ای نمی‌کند که کل اقتصاد را تحت تأثیر قرار می‌دهد.
سه محور مهم اصلاحات
این عضو هیئت‌علمی دانشگاه علامه درنهایت سه محور مهم و اصلی برای اصلاح اقتصادی عنوان کرد: «محور نخست اصلاح بودجه است. در بودجه‌های دولت یازدهم و دوازدهم می‌بینیم که همواره رشد متوسط هزینه‌ها به‌اندازه چشمگیری از رشد تورم در آن سال بیشتر بوده است. این نوعی خوگرفتگی به ولنگاری در ساختار هزینه است و در گام نخست باید این مسئله اصلاح شود.
محور دوم این است که ما با یک نوع تسخیرشدگی دولت به نفع غیرمولدها و علیه مولدها و عامه مردم روبه‌رو هستیم. دولت در زمان بودجه‌نویسی بخش مالیاتی، بیشترین سهل‌گیری را برای مالیات بر ثروت در پیش‌گرفته است و سخت‌ترین فشارها را به تولیدکنندگان و عامه مردم وارد می‌کند. این مسئله باید تغییر کند. محور کلیدی سوم این است که دولت اگر می‌خواهد نیروی محرکه توسعه باشد، باید از سیاست‌های ناامن‌کننده حقوق و سیاست‌های بی‌ثبات‌کننده اقتصاد کلان دست بردارد تا رونق اقتصادی ایجاد شود و دولت عایدی خود را از طریق مالیات تأمین کند.»
به گفته وی: «دولتی که اهتمامی به توسعه ندارد، به دنبال سیاست‌هایی می‌رود که افزایش هزینه‌های مبادله را به دنبال دارد و فشار غیرعادی به تولیدکننده و مردم وارد می‌کند.»
