بهمن احمدی امویی
شهرداری تهران ماه گذشته پروژه زیرگذر استاد معین در خیابان آزادی را افتتاح کرد، اما این پروژه باعث نگرانی و دردسر مردم محل شد و نسبت به آن اعتراض کردند. پروژه‌ای که بدون توجه به نیاز مردم و درگیر کردن آن‌ها در مسائل و مشکلات آن‌ها با صرف هزینه‌های زیاد گره‌ای از مشکلات مردم باز نکرد و بر حجم ترافیک و رفت‌و‌آمد نیز افزوده است. ساختار بودجه‌نویسی در ایران که عمدتاً یک پروژه کلان مالی، اداری و حسابداری است، شباهت کامل با این مثال دارد که هر روزه در سراسر ایران اتفاق می افتد.
مشکل این است که برنامه‌ریزی و بودجه‌نویسی در ایران به بیان وضعیت‌ها بر اساس آمال و آرزوهای گروه سیاسی حاکم توسط یک سیستم بوروکراتیک که دانش فنی برنامه‌نویسی را تا حدودی می‌داند تقلیل پیدا داده است. وقتی برنامه‌ها را می‌خوانیم، با یک بیانیه روبه‌رو می‌شویم که وضعیت آینده را می‌گوید، بدون آنکه بگوید با طی چه فرآیندی این بیانیه استنتاج شده و راه دسترسی به آن چیست؟ خیالات و آرزوهای سیاسی است که گروه حاکم برای کسب نظر هواداران در قالب بیانیه می‌دهد. هدف پدیده‌ای اندیشیده‌شده و تحقق‌پذیر است. حال آنچه تحت عنوان اهداف در برنامه‌ها می‌آید تخیلات و آرزوهای هیجانی است که تنها ارزش کسب حمایت هواداران را دارد. وقتی شما می‌خواهید یک برنامه ارائه کنید، این برنامه قاعدتاً باید محصول یک گفت‌وگوی اجتماعی باشد و تمام ذی‌نفعان این برنامه باید در آن حضور و نقش داشته باشند و اهداف نقطه سازش و اجماعی میان آنان باشد. این ذی‌نفعان شامل: ذی‌نفعان اقتصادی، سیاسی، اجتماعی، فرهنگی و نهادهای مدنی و حکومت هستند. اگر قرار باشد یک برنامه فقط توسط بخش کوچکی از حکومت به نام سازمان برنامه تدوین شود که ما می‌دانیم نحوه جلب هماهنگی سایر ارکان دولت در سازمان برنامه بسیار ضعیف است و پایش می‌لنگد و بعد هم به مجلس تحویل داده می‌شود که در آنجا هم فقط در یک کمیسیون بررسی می‌شود، در عمل شما هیچ نوع مشارکت نهادی را در آن نمی‌بینید؛ یعنی فرآیند گفت‌وشنود حرفه‌ای طی نمی‌شود. این فرآیند نه قبل از تدوین لایحه طی می‌شود و نه بعداز آن. (عباس آخوندی، گفت‌وگو با ماهنامه آینده‌نگر، بهمن‌ماه ۱۳۹۸)
اگر بخواهیم نحوه بودجه‌نویسی و برنامه‌ریزی در ایران را از این زاویه که بیشتر یک پروژه است تا فرآیند و بررسی کنیم، به نتایج تأمل‌برانگیزی می‌رسیم. ساختاری که بر اساس پروژه باشد شکل‌گیری آن مبتنی بر چانه‌زنی و لابی‌گری است که افراد و گروه‌هایی با ذی‌نفعان متفاوت و متضادی دارد که در تعیین سرنوشت این پروژه نقش اساسی و تعیین‌کننده‌ای دارند.
بودجه یک سند مالی و صورت‌وضعیت مالی نهادی به نام دولت است و به‌موازات آن تعیین‌کننده سطح تمدن و ساختار اقتصادی سیاسی نیز هست. در ایران بخش بسیار کوچکی از نهاد دولت در نوشتن و تهیه اولیه بودجه نقش دارد. بودجه‌ای که سهامداران عمده‌ای دارد و بزرگ‌ترین سهامدار آنکه مردم هستند در روند تولید آن نقشی ندارد. سازمان‌ها، نهادهای فرهنگی هنری و حکومتی و وزارتخانه‌ها و شرکت‌های دولتی مهم‌ترین و بزرگ‌ترین سهامدار نیز هستند که در چگونگی توزیع منابع در بودجه با یکدیگر رقابت و حتی تضاد منافع دارند.
از زمانی که تعدادی از کارشناسان سازمان برنامه شروع به نوشتن متن اولیه بودجه سالانه می‌کنند، این سازمان‌ها و وزارتخانه‌ها رایزنی و لابی کردن با آن‌ها را آغاز می‌کنند. تا وقتی‌که این بودجه تهیه و به کمیسیون اقتصادی دولت و هیئت دولت می‌رود و سر از مجلس درمی‌آورد و روانه کمیسیون تلفیق بودجه می‌شود و تا زمانی که وارد صحن علنی مجلس می‌شود و آخرین گمانه‌زنی‌ها درباره آن به شورای نگهبان ارسال می‌شود، این رایزنی‌ها و لابی‌ها با شدت و توان بیشتری ادامه پیدا می‌کند. منابع محدود و بسیار کمیاب است و هر وزیری و رئیس سازمان و نهادی که روابط گسترده‌تر و با نفوذتری دارد، امکان دسترسی بیشتری به این منابع دارد. در این روند کمترین سراغی از بزرگ‌ترین و مهم‌ترین سهامدار بودجه که مردم است دیده می‌شود. درواقع اصلاً وجود ندارد.
این مشکل اساسی بودجه‌نویسی در تمام تاریخ ایران مدرن بوده و همچنان هم ادامه دارد و بودجه سال ۱۳۹۹ نیز از آن مستثنی نیست. با نوع ساختار اقتصادی سیاسی جمهوری اسلامی، بودجه سال ۹۹ دست‌کم و تا پیش‌از اینکه کمیسیون تلفیق آن را بازنگری و در برخی موارد تجدیدنظر کند، دست‌کم دو مرتبه دیگر مورد بازبینی و چکش‌کاری قرار گرفته است. یک بار در کمیسیون اقتصادی دولت و بار دوم در هیئت دولت. تا همین‌جا هم این آن برنامه‌ای نیست که کارشناسان سازمان برنامه آن را نوشته باشند و مهر تأیید صددرصدی به آن بزنند. از این بابت چند مرحله دیگر نیز در پیش دارد. شاید به همین دلیل است که هیچ‌کس مسئولیت نهایی بودجه و اعداد و ارقام و جهت‌گیری‌های آن را نمی‌پذیرد. همه در شکل‌گیری آن نقش دارند و همه هم به یکسان زیر بار آن نمی‌روند. آن‌هایی که رقم منابع کمتری را به خود اختصاص داده‌اند همواره به دولت حمله می‌کنند و بودجه سالانه را نقد می‌کنند و آن‌هایی هم که حس می‌کنند به‌اندازه کافی و با توجه به محدودیت منابع، به خود اختصاص داده‌اند خوشحال به پشت میزهای خود برمی گردند؛ اما در نهایت کسی مسئولیت نهایی آن را بر عهده نمی‌گیرد، حتی خود دولت هم در عمل زیر بار آن نمی‌رود.
بودجه سال ۱۳۹۹ بیان‌کننده وضعیت ایران در این سال است که در دقت و وضوح آن پرسش‌های زیادی مطرح است. یکی از نخستین پرسش‌ها این است که به نظر می‌رسد همین روند طی‌شده در خلأ صورت‌گرفته و کمترین نشانه‌هایی از واقعیت‌های بیرونی جامعه را در خود انعکاس داده است. با توجه به وضع گسترده تحریم‌ها و رشد منفی اقتصاد در دو سال گذشته، این انتظار می‌رفت دولت یک بودجه ریاضتی را ارائه دهد؛ اما نشانه‌ای از ریاضت در آن دیده نمی‌شود. اصلاً کسی این مسئولیت را نمی‌پذیرد که در صفحه تلویزیون ظاهر شود و اعلام وضعیت قرمز کند و از مردم بخواهد با بودجه ریاضتی بسازند تا از این گردنه عبور کنند. از نظر آن‌ها همه‌چیز طبیعی است و معمول چون سال گذشته و سال‌های پیش از آن. مثال عینی آن هم بودجه سازمان‌ها و نهادهایی است که در سال‌های اخیر در مورد وجود آن‌ها و همچنین شفافیت‌های مربوط به آن‌ها، گمانه‌زنی‌های فراوانی انجام گرفت، اما سرانجام بدون کمترین تغییری و حتی گاه با افزایش رقم بودجه اختصاص‌یافته، در ردیف‌های بودجه سال ۱۳۹۹ نیز بازتاب داده شده است. به‌راحتی می‌شد با توجه به شرایط سختی که اقتصاد ایران در آن قرار دارد به نام بودجه ریاضتی این سازمان‌ها و نهادها را از ردیف‌های بودجه حذف کرد. این خود نشان می‌دهد که نویسندگان و آن‌هایی که این تغییرات و ارقام را درنتیجه لابی و چانه‌زنی‌های فراوان در بودجه گذاشته‌اند، توجهی به حجم انبوه مطالبات و کمبود شدید منابع ندارند و یا اینکه اهمیتی برای آن قائل نبودند. شاید خودشان نیز می‌دانند که این ارقام تنها یکسری عدد است که در کنار هم ردیف شده و نویسنده نقشی در آفرینش آن ارقام در ساختار حقیقی اقتصاد ایران ندارد. دیگران خود می‌دانند و برآورده‌کردن این اعداد و توزیع و اختصاص دادن به این سازمان‌های پرنفوذ.
هیچ‌کدام از این گروه‌های ذی‌نفع و ذی‌نفوذ حاضر به عقب‌نشینی نسبت به منابع مورد نظر خود در این شرایط سخت اقتصاد ایران نشدند و همچنان در رؤیای وفور منابع به سر می‌برند و آن را با همین رؤیا بین خود تقسیم کرده‌اند. آن هم در غیاب بزرگ‌ترین سهامدار این پروژه که مردم هستند.
بسیاری از کارشناسان و فعالان اقتصادی از همین حالا می‌گویند اگر بودجه سال آینده همین باشد که در لایحه دولت دیده‌شده، سال آینده وضعیت بسیار نگران‌کننده‌ای را در اقتصاد کشور شاهد خواهیم بود.
بودجه‌ای که بدون توجه به واقعیت‌های اساسی اجتماعی، سیاسی و اقتصادی کشور نوشته شده و بیش آمال و آرزوهای افراد و گروه‌های ذی‌نفع در آن را بیان می‌کنند. امیالی که تحقق آن‌ها در بهترین شرایط ممکن میدان واقعی اقتصاد سیاسی ایران قابل دست یافتن نیست و به نظر می‌رسد تنها برای دلخوشی به روی کاغذ آمده است.■
