به بهانه بند حذفشده در لایحه بودجه ۱۴۰۱
سمانه گلاب
چند سالی است مسئله صندوقهای بازنشستگی و بحرانی که گریبانگیر این صندوقها، اعضای آنها و درنهایت دولت شده موضوع بحثهای متعدد در سطح کارشناسی و سیاستگذاری است. هرچند این بحران بیشتر از زاویه مالی بررسی شده و کسری صندوقهای بازنشستگی بهعنوان چالش اصلی مطرح میشود، اما واقعیت این است که این بحران را نمیتوان تنها از این زاویه مطرح کرد و باید جنبههای مختلف سیستم بازنشستگی را بررسی کرد. بر این مبنا مهمترین چالشهای سیستم بازنشستگی کشور در موارد زیر خلاصه میشود:
پوشش پایین سالمندان: هرچند آمار دقیقی از پوشش حقوق بازنشستگی برای سالمندان در ایران وجود ندارد، اما محاسبات اولیه نشان میدهد بیش از ۵۰ درصد افراد ۶۰ سال به بالا در کشور حقوق یا مستمری بازنشستگی دریافت نمیکنند. درنتیجه هر سیاستی که با هدف حمایت از سالمندان تعریف میشود، اما مسیر اجرای آن از صندوقهای بازنشستگی است، عملاً بیش از ۵۰ درصد سالمندان را از چرخه حذف میکند.
پوشش پایین نیروی کار: پوشش پایین تنها مربوط به سالمندان نمیشود و این معضل در میان جوانان به شکل حادتری مشاهده میشود. بررسی مرکز پژوهشهای مجلس نشان میدهد نزدیک ۶۰ درصد جوانان مشاغل غیررسمی دارند. اگر به این رقم بیکاران و کسانی را که اصلاً وارد بازار کار نشدهاند نیز اضافه کنیم، عملاً نزدیک به ۷۰ درصد افراد در سن کار فاقد پوشش بیمهای خواهند بود. این بدان معنی است که در آینده موجی از سالمندان خواهیم داشت که یا به حقوق بازنشستگی دسترسی ندارند یا بهواسطه یکی از اعضای خانواده میتوانند مستمری داشته باشند که این موضوع هم بار اجتماعی بالایی دارد (ازدواجها یا طلاقهای صوری که در حال حاضر نیز در صندوقها نمونههای متعدد آنها دیده میشود) و هم بار تکفل صندوقها را افزایش میدهد.
کفایت مزایا: معیار دیگری که در حوزه بازنشستگی باید به آن توجه کرد کفایت مزایاست. برای بررسی این معیار از شاخص نرخ جایگزینی استفاده میشود. به این معنی که حقوق بازنشستگی افراد چند درصد از آخرین حقوق زمان اشتغال آنهاست. بر این اساس سیستم بازنشستگی ایران کفایت درآمدی بالایی دارد، چراکه نزدیک به ۹۰ درصد دستمزد افراد را به آنها پرداخت میکند، اما از منظر پوشش هزینهها سطح کفایت پایین است؛ به عبارت دیگر حقوق دریافتی کفاف هزینهها در شرایط تورمی را نمیدهد. هرچند اجرای همسانسازی در سال ۱۳۹۹ این مشکل را تا حدودی مرتفع کرد، اما ادامه شرایط تورمی همین افزایش را نیز خنثی کرده و علاوه بر این اجرای سیاست پایداری مالی صندوقها را نیز بهشدت متأثر کرده است. درنتیجه یک بدهبستان دائمی میان کفایت و پایداری وجود دارد که در شرایط تورمی هر دو شاخص دائماً در مسیر نزول قرار میگیرند.
رفتار برابر: یکپارچگی در اصول بیمهای و قوانین حاکم بر صندوقهای بازنشستگی و جلوگیری از چندپاره شدن سیستمهای بازنشستگی بهخصوص در بیمه پایه یکی از نکاتی است که اتحادیه بینالمللی تأمین اجتماعی،۱ به آن تأکید دارد. با این حال مرور قوانین مربوط به صندوقهای بازنشستگی در ایران نشان میدهد هرکدام از صندوقها از قوانین مخصوص خود تبعیت میکنند و حتی در اصول پایهای مانند تعیین نرخ حق بیمه، شرایط بازنشستگی و تعیین مستمری، قاعده یکسانی وجود ندارد. علاوه بر این دادههای واقعی و شواهد تجربی نشان میدهد عموماً صندوقهای صنفی وابسته به دولت (از صندوق بازنشستگی کشوری تا نفت و صدا و سیما) به لحاظ سطح درآمدی و امتیازات ویژه از صندوق عمومی تأمین اجتماعی وضعیت بهتری دارند و در عین حال هزینههای این امتیازات از منابع عمومی بودجه دولت یا منابع شرکتهای وابسته (و درنهایت باز هم منابع عمومی) تأمین میشود.
پایداری مالی: مورد آخر پایداری مالی است. یکی از مصداقهای مهم این بحران، تأمین کسری صندوقها بهویژه دو صندوق بازنشستگی کشوری و نیرویهای مسلح از طریق بودجه عمومی است؛ البته تأکید بر این دو صندوق بدان معنی نیست که صندوقهای مشابه مانند صندوق بازنشستگی صنعت نفت، صدا و سیما، فولاد و وزارت اطلاعات با کسری منابع روبهرو نیستند و از محل منابع عمومی ارتزاق نمیکنند، اما به دلیل کوچکتر بودن این صندوقها و در مواردی عدم شفافیت داده در این زمینه، این دو صندوق بیشتر مورد توجه قرار گرفتهاند. همچنین هرچند در گذشته سازمان تأمین اجتماعی با مسئله کسری جاری مواجه نبود، اما طی سالهای اخیر این کسری ایجاد شده و روند فزاینده دارد و سازمان از یکسو با تعهدات پرداختنشده دولت روبهروست و از سوی دیگر با کسری در پرداختها. پیشبینیها نیز نشان میدهد با ادامه روند حتی در صورت پرداخت تعهدات دولت قوانین فعلی بهگونهای که این سازمان نیز بهزودی با کسری شدید و بسیار بزرگ روبهرو خواهد شد که تبعات ملی خواهد داشت.
برای درک موضوع نمودار (۱) میتواند کمککننده باشد. در این نمودار میزان کمک دولت به دو صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح بر اساس قانون بودجه سالانه به تصویر درآمده است. همانطور که مشخص است طی ۱۵ سال گذشته همواره این دو صندوق بخش از کسری خود را از محل بودجه عمومی تأمین کردهاند و این مبلغ طی دوره با افزایش روبهرو بوده است، بهطوریکه مجموع بودجه عمومی صرف شده برای جبران کسری از حدود ۱۴۸۰ میلیارد تومان در سال ۱۳۸۵ به ۱۱۱ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۰ رسیده و نزدیک به ۷۵ برابر شده است.
نمودار ۱- میزان کمک دولت برای پرداخت حقوق بازنشستگی دو صندوق کشوری و نیروهای مسلح- میلیارد ریال
با اجرای متناسبسازی در سال ۱۳۹۹ و ادامه آن در بودجه ۱۴۰۰ منابع دیگری نیز به صندوقها برای جبران این کسری اختصاص پیدا کرد که اگر این اعتبارات را نیز به محاسبات اضافه کنیم، جمع منابع تخصیصیافته به این حوزه در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ تقریباً به رقم ۲۲۱ هزار میلیارد تومان میرسد. در نمودار (۲) زیر این رقم با برخی ارقام کلیدی بودجه مقایسه شده است.
نمودار ۲- مقایسه کمک به صندوقها با ارقام کلیدی بودجه
تمام موارد فوق نشان میدهد صندوقهای بازنشستگی نیازمند بازنگری هستند و این بازنگری باید همهجانبه باشد. با این توضیح چرا از نظر بسیاری کارشناسان مواد پیشنهادشده در لایحه بودجه ۱۴۰۱ برای بازنگری در قوانین بازنشستگی مورد تأیید نیست؟
به نظر میرسد مانند بسیاری دیگر از حوزههای مهم سیاستگذاری در ایران که نیاز به تصمیم جدی و اقدام ملی دیده میشود درباره صندوقهای بازنشستگی نیز سیاستها درنهایت به مذاکره پشت درهای بسته و تصمیمات غیرکارشناسی وابسته میشود. درنتیجه با صرف هزینههای اجتماعی بسیار نه اصلاحی صورت میگیرد و نه فرصتی برای اصلاح قوانین باقی میماند. در مورد خاص صندوقهای بازنشستگی و بند «د» تبصره (۲۰) لایحه بودجه مشخص نیست چه مبنای محاسباتی برای این اصلاحات وجود داشته است؟ کدام گزارش اکچوئریال بهعنوان سند پیوست این سیاست تهیه شده است و برآورد اجرای این سیاست بر منابع مالی صندوق از یکطرف و وضعیت مالی بازنشستگان چیست؟ چرا تنها سن بازنشستگی معیار قرار گرفته است، درحالیکه شرایط احراز ترکیبی از سن و سابقه افراد است؟ آیا افزایش سابقه بر افزایش حقوق بازنشستگی اثر خواهد داشت؟ اگر پاسخ مثبت است اثر آن بر پایداری مالی چگونه خواهد بود؟ چرا یک قانون پایهای در حوزه تأمین اجتماعی باید در قالب یک قانون یکساله (بودجه) مطرح و مصوب شود؟ درباره شاغلان با شرایط خاص که شامل درصد بالایی از حقبیمهپردازان سازمان تأمین اجتماعی میشوند چه تکلیفی تعیین شده است؟ بیپاسخ ماندن تمام این سؤالات نشان میدهد هیچ پشتوانه کارشناسی (هیچ به معنای دقیق کلمه) برای این بازنگری وجود نداشته است.
موضوع مهم دیگر توجه به برخی ملاحظات اجتماعی در اصلاحات سیستمهای بازنشستگی است که در ادامه به چند مورد از آنها اشاره شده است:
تدریجی بودن: بازنگری در قوانین بازنشستگی یک امر تدریجی است و نمیتوان با سیاستهای یکباره درباره آنها تصمیمگیری کرد. در عموم کشورهایی که بازنگریهای موفق داشتهاند این موضوع مورد توجه بوده است. به این معنی که هرچه افراد به سن بازنشستگی نزدیکتر هستند بار کمتری از قوانین را به دوش میکشند. آنها سالها به تعهد خود به سازمان عمل کردهاند و نمیتوان در پایان این قرارداد شرایط آن را یکطرفه تغییر داد.
گفتوگوی اجتماعی: یکی از موضوعات مهمی که در اجرای سیاستهای اقتصادی و اجتماعی، بهویژه در مواردی که آثار اقتصادی و اجتماعی ملموس روی عموم مردم دارد، توجه به گفتوگوی اجتماعی است. در فرآیند گفتوگوی اجتماعی گروههای ذینفع در سیاست در مورد مسائل گفتوگو کرده و از منافع گروههایی که نمایندگی میکنند دفاع خواهند کرد. از آنجا که سیستمهای بازنشستگی گروههای متنوع و حتی نسلهای متفاوت را متأثر میکند، این گفتوگو میان ذینفعان نقش بسیار کلیدی در حل مسئله دارد. توجه به گفتوگوی اجتماعی میتواند پیامدهای اجرایی شدن یا نشدن سیاستها را برای عموم مردم روشنتر کند و سیاستمداران را نیز نسبت به جنبههای مغفولمانده در بررسی مسئله پیش از اجرا آشنا سازد. با این حال آنچه در سیاستگذاری در کشور ما به یک قاعده تبدیل شده این است که تا مسئلهای به بحران تبدیل نشود درباره آن فکری نمیشود و زمانی که بحران ایجاد شد بهصورت یکباره و با وارد کردن شوک به دنبال اصلاح هستند. روشی که بحران را حل نمیکند و بحران بیاعتمادی و مقاومت اجتماعی را نیز به مجموعه مسائل اضافه میکند.
تکبعدی بودن: مورد مهم دیگر آنکه همانطور که اشاره شد بحران سیستم بازنشستگی در ایران تنها یک بحران مالی نیست و شاخصهای مهم دیگر ازجمله سطح کفایت، پوشش بیمهای و رفتار نابرابر سایر معضلات مبتلابه این سیستم است. نمیتوان تنها به یک بعد مسئله توجه کرد و سایر ابعاد را نادیده گرفت. در این زمینه سالهاست کارشناسان بینالمللی و داخلی لزوم ایجاد نظام چندلایه را گوشزد کردهاند؛ نظامی که مطابق آن دولت لازم است حداقلی از حمایت را به همه جامعه ارائه دهد و در مقابل صندوقها را بهعنوان جزئی از نظام بهصورت بیمهای و قاعدهمند اداره کند. چنین بازنگریای هرچند پیچیدهتر از اصلاحات یکباره نظام بازنشستگی است، اما تنها راه نجات است و بدون آن هم جامعه قربانی سیاستها خواهد بود هم مشکل رفع نخواهد شد.
سخن آخر آنکه هرچند بند مربوط به بازنگری در قوانین بازنشستگی از لایحه بودجه حذف شده است، اما نشان از عزم جدی سیاستگذاران در انجام این بازنگری دارد. امید است با چنین هشدارهایی راه برای بازنگری دقیق و اصولی باز شود که طی آن هم بحران کاسته شود و هم جامعه متحمل شوکدرمانی دیگری نشود.■
پی‌نوشت:
- ISSA
