گفت‌وگو با محمدامین نیکجو
آیا اصلاح‌گری راهی برای حل مشکل ارائه می‌دهد؟
از حکمرانی خوب به توانمندسازی حکومت، چرا این سیر طی شد؟
به گمانم این سیر تحول را از چند جنبه می‌توان ارزیابی کرد: نخست اینکه، ایده حکمرانی خوب بر پایه لیست بلند بالایی از معیارهای مفروض برای دستیابی به حکمرانی خوب است. درواقع مبدعان و پیشنهاددهندگان این ایده فرض را بر این اصل گذاشته‌اند که مشکل توسعه‌نیافتگی کشورها با دستیابی به معیارهای حکمرانی خوب همچون دستیابی حکمرانی به شفافیت، حاکمیت قانون، پاسخگویی حل می‌شود و این کشورها در مسیر توسعه قرار می‌گیرند، ولی اگر وضعیت اقتصادی-اجتماعی کشورهای در حال توسعه و فقیر را مشاهده کنیم متوجه می‌شویم همچنان در بر همان پاشنه می‌چرخد و این کشورها علی‌رغم توجه به این معیارها همچنان با مشکلات در حکمرانی روبهرو هستند و خروجی این اصلاحات و پیشنهاد‌ها به بهبود در رشد اقتصادی، کاهش نابرابری و محدود شدن فساد منجر نشده است. درواقع توجه به لیست بلند‌بالایی از اصلاحات بدون در نظر گرفتن ضرورت‌های اصلاح، اولویت‌بندی در اصلاح، مشکل اصلی بوروکراتیک و سیاستی موجود، محدودیت‌های نهادی و الزامات اقتصاد سیاسی کارآمد نبوده و به پایداری در اصلاحات نیز منتهی نشده است. نکته دیگر آن است که آیا یک ملت ابتدا باید به اصول حکمرانی خوب دسترسی یابد به‌عنوان مثال شفافیت در حد اعلای خویش در تمام امورات اداری جاری باشد یا مثلاً ریشه فساد در تمام نهادهای حکمرانی و تابعه خشکانده شود یا حتی در سطحی بالاتر مردم باید تعیین‌کننده حکمرانان خویش باشند و به عبارتی دموکراسی برقرار باشد تا از تله فقر رها شوند و ثروتمند و توسعه‌یافته شوند. آیا حکمرانی خوب نتیجه توسعه است یا عامل آن؟ خب ببینید در میان متفکران همچنان اختلاف‌نظر وجود دارد، ولی یک نکته مهمی این میان وجود دارد. اینکه نمی‌توان یک نسخه از جنس «معیارهای حکمرانی خوب» برای همه ملل پیچید. کشورها در این مسیر توسعه از توانمندی‌های متفاوتی برخوردارند و میوه‌های متفاوتی را با توجه به آن توانمندی‌ها می‌توانند بچینند. آنچه اهمیت دارد آن است که کشورهای موفق متأخر در توسعه همچون کره جنوبی، چین، سنگاپور و حتی هند طی بیست سال گذشته تجربه متفاوت از نسخه‌های جهانشمولمحور بوده طی کرده‌اند. طی بیست سال درآمد سرانه هر هندی از ۴۰۰ دلار به ۱۹۰۰ دلار رسیده است. این عدد برای چین حیرت‌آورتر است: درآمد سرانه هر چینی در سال ۱۹۷۳ برابر با درآمد یک شهروند اهل مالاوی و چاد حدوداً ۱۵۰ دلار بوده است، امروز پس از ۴۰ سال درآمد سرانه هر چینی به ۱۰ هزار دلار رسیده است و همچنان شهروند اهل مالاوی به حدود ۳۰۰ دلار در سال ۲۰۱۶ رسیده است. اینجا وقتی احوالات این کشورها را مطالعه می‌کنیم می‌بینیم این توسعه در روز اول حاصل از در اختیار داشتن نهادهای عاری از فساد و کاملاً شفاف و با حاکمیت کامل قانون مدنظر کافمن به‌عنوان یکی از مبدعان سنجه‌های حکمرانی خوب حاصل نشده است. برعکس در چین، ملاحظات اقتصادی، ضرورت‌ها و مقتضیات متفاوتی به سیاست‌گذار تحمیل کرد. میدانیم چین کشوری است که شاهد مرگ حداقل ۴۰ میلیون نفر بر اثر گرسنگی تحت تأثیر سیاست‌های مائو بود بنابراین شاهد ابداعات سیاستی هستیم که در تناقض با اصول حکمرانی خوب بوده، ولی به مسئله اصلی حکمرانی که رهایی از گرسنگی در سال ۱۹۷۶ بوده است به‌درستی پاسخ می‌دهد، یا ببینید آنچه در مورد کره گفته می‌شود بیشتر درباره کره متأخر است. کره دهه ۵۰ میلادی با آنچه سنگ بنای آن بعد از دموکراتیک شدن در سال ۱۹۸۷ گذاشته شد متفاوت است و مسیر اصلاحاتی که در حوزه اقتصاد و بروکراسی و نهادی در بین سال‌های دهه ۵۰ میلادی تا ۱۹۸۷ طی شده است درواقع در این مسیر ظرفیت حکمرانی ساخته و تقویت شده است. این مسیر اساساً یک تکامل تکوینی دولت و بازار بوده است و هر دو به اصلاح و تقویت یکدیگر پرداخته‌اند و در دالان توانمندسازی حرکت کرده‌اند. نکته دیگر آنکه، ما اساساً در سیاست‌گذاری با مشکلات پیچیده مواجه هستیم. بگذارید یک مثال بزنم: شما اگر یخچال منزلتان از کار بیفتد، تعمیرکار مشکل را در ازکارافتادگی موتور می‌بیند یعنی یک رابطه علت و معلولی دوگانه را می‌توان شاهد بود، درحالی‌که مسائل اجتماعی چندوجهی و چندعلتی هستند. به‌عبارتی ممکن است با به‌کارگیری استانداردهای مدیریت پروژه (برنامه‌ریزی-کنترل-اجرا و اتمام) بتوان ساختمانی را ساخت، ولی برای حل چالش‌های نهادی و اینکه چرا علی‌رغم ساخت مدرسه همچنان شاهد افزایش نرخ سواد دختران ۱۸- ۱۴ سال در کنگو نیستیم، نمی‌توان به استانداردهای مدیریت پروژه‌ای تنها اتکا کرد. چرا؟ چون در سیاست‌گذاری با مسائل پیچیده مواجه هستیم و برای حل آن‌ها ممکن است در ابتدا حتی تصویر دقیقی از راه‌حل نهایی نداشته باشیم. ممکن است در میانه اصلاح ایده‌ها، شرایط دیگری به ما تحمیل شود که برای تبلور ایده و ظرفیت‌سازی نیازمند اتخاذ روش خاصی باشد. متأسفانه این ملاحظات در ارزیابی‌ها و توصیه‌هایی از جنس «حکمرانی خوب» دیده نمی‌شود.
آیا توانمندسازی حکومت هر ساختاری را قابل توانمند شدن می‌داند؟
بلی. ببینید ما اینجا داریم درباره کشورهای در حال توسعه گفت‌وگو می‌کنیم. ویژگی بارز این دولت‌ها این است که سیاست‌های مصوب و طراحی‌شده با سیاست‌های اجراشده متفاوت‌اند. به‌عبارتی دولت توانمندی اجرا و اعمال آنچه تصویب کرده یا تصویب شده را برای حل یک مشکل اجتماعی، اقتصادی یا سیاسی ندارد. به‌عنوان مثال اداره حمل‌ونقل عمومی استانی در هندوستان طرحی را تصویب می‌کند که در قالب آن متقاضیان گواهینامه رانندگی نیاز به کسب مقدار ساعتی مشخص رانندگی تحت نظارت یک آژانس تعلیم رانندگی باشند، درحالی‌که مشاهده می‌شود بسیاری از این متقاضیان با پرداخت رشوه به آژانس‌های تعلیم رانندگی یا مأمور کنترل مدارک این قانون را دور می‌زنند. از این‌گونه مثال‌ها از آرژانتین تا ایران خودمان در سطوح مختلف سیاستی می‌توان یافت. ایده توانمندسازی حکومت که توسط مت اندروز، لنت پریچت و مایکل وولکاک در سال ۲۰۱۶ طرح شد و البته ادبیات آن از سال ۲۰۰۷ در مقالات متفاوت این افراد طرح شد و به‌صورت مشخص چارچوب اصلاح مشکل‌محور برگشت‌پذیر انطباقی۱ نام گرفت، همچنان در مرکز توانمندسازی حاکمیت دانشگاه هاروارد۲ در حال ارائه خدمات آموزشی و مشاوره‌ای به دولت‌ها، سازمان‌های دولتی و غیردولتی (سمن‌ها) در کشورهای در حال توسعه و همچنین مؤسسات سیاست‌گذاری بین‌الملل همچون بانک جهانی و بانک‌های توسعه‌ای منطقه‌ای است که در حال اجرای پروژه‌های متفاوت توسعه‌ای همچون بهبود سطح آموزش، سطح بهداشت، حکمرانی، سطح زیربنایی و غیره هستند. مثال‌هایی که درباره کره جنوبی، چین و سنگاپور زدم اتفاقاً نشان‌دهنده این مهم است که توانمندسازی حتی در شرایط ضعف نهادی و اجتماعی و اقتصادی نیز ممکن است. حتماً شما نیز شنیده‌اید در کشور ما در مورد سنگاپور یا چین به مراودات گسترده بین‌المللی اقتصادی این کشورها توجه و تأکید می‌کنند، گرچه بیراه نمی‌گویند، تمام داستان را نمی‌گویند. مسئله اصلی در چگونگی توانمندی بوروکراسی و فن‌سالاری در این کشورها در کنار تغییرات در اقتصاد سیاسی آن‌ها و حرکت به سمت توجه به نقش بخش خصوصی در تبلور اقتصادی کشور است. دیوان‌سالاری به‌جامانده از دوران مائو به‌شدت ضعیف بود، اینجا فرصت گفت‌وگو در مورد چین نیست، ولی تقویت دیوان‌سالاری یکی از سنگ بناهای موفقیت چین بود و این مهم از مسیر تلاش برای خلق تجارب موفق، ایجاد فضای نوآوری در سیاست‌گذاری برای سیاست‌گذاران در ۳۱ استان این کشور، تعهد و انگیزه نهادی و سیاستی استان‌های محلی جهت اصلاح، قدرت و اختیار سیاست‌گذاران محلی در اعمال اصلاحات و واگذاری اختیار از جانب دستگاه تصمیمگیر مرکزی در حزب کمونیست چین به استان‌ها جهت اعمال سیاست‌ها بوده است. تمام این مواردی که گفتم بر پایه اصول اساسی چارچوب اصلاح مشکل‌محور برگشت‌پذیر انطباقی است. در مورد کره جنوبی که برخلاف چین به قول عجم اوغلو نهادهای سیاسی فراگیر دارد نیز بر همین منوال است؛ البته این تجارب تنها به آسیای شرقی اختصاص ندارد. در سوئد نیز این چارچوب اصلاحات منجر به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد که در دهه ۹۰ میلادی اجرا شد و موفق بود در این چارچوب تعریف می‌شود.
مشخصات و معرفی چارچوب اصلاح مشکل‌محور برگشت‌پذیر انطباقی چیست؟
اول اینکه برخلاف روش و عادت جاری سیاست‌گذاران در عجله و تأکید بر «یافتن راه‌حل» برای مشکلات متعدد اداری، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، این روش تأکید بر تأمل به روی تعریف درست «مشکل» دارد. درواقع این چارچوب «مشکل‌محور» است به جای «راهحلمحور». ابتدا لازم است به دنبال تعریف یک «مشکل خوب» بود. درواقع یک «مشکل خوب» که انگیزه اصلاح را ایجاد می‌کند سه مشخصه دارد: ۱. یک «مشکل خوب» برای گروه‌های درگیر در اصلاح اهمیت دارد و آن‌ها نمی‌توانند بر آن چشم‌پوشی کنند؛ ۲. یک «مشکل خوب» می‌تواند بر دلایل علت-معلولی متعدد شکسته شود؛ ۳. یک «مشکل خوب» به پاسخ‌های ترتیبپذیر، واقعی و استراتژیک امکان می‌دهد. پیرامون تعریف مسئله، چند سؤال اساسی لازم است پرسیده شود: «مشکل چیست؟»، «چرا اهمیت دارد؟»، «برای چه کسی اهمیت دارد؟»، «چه کسی از رفع آن بهره‌مند می‌شود؟»، «چگونه می‌توانیم توجه‌ها را به آن جلب کرده و اجماعی حول اصلاح آن در بین دستگاه‌های ذی‌نفع شکل دهیم؟» و «مشکل حل‌شده به چه شکل و فرم خواهد بود؟»؛ در قدم بعدی نیاز به شکستن مسئله است. یک مثال بیاورم که موضوع قابل‌فهم‌تر بشود: کارشناسان وزارت اقتصاد در یک کشوری شاهد کاهش در رشد اقتصادی هستند، چرای اول، سهم صادرات در تولید ناخالص داخلی در مقایسه با کشورهای هم‌تراز پایین است، چرای دوم ادامه دارد تا چرای پنجم. تا اینجا شاهدیم کارشناسان به دنبال مستندات و شواهد کافی برای تعریف مسئله هستند. آن‌ها به این سؤال توجه می‌کنند که چه عامل یا عواملی باعث کاهش در سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به‌عنوان موتور محرک اقتصاد است. اینجا لازم است سؤال اصلی را شکسته و به عوامل تأثیرگذار در کاهش سرمایه‌گذاری توجه کنیم. البته توجه کنیم اینجا تنها کارشناسان وزارت اقتصاد درگیر این سؤال و ارزیابی‌اند، درحالی‌که لازم است نظر سایر ذی‌نفعان را هم بدانیم، مثلاً کارشناسان وزارت صنایع ممکن است مشکل عدم تنوع در سبد صادراتی را در مشکلات متعدد و پیچیدگی قوانین فضای کسب‌وکار ببینند. وزارت اقتصاد ممکن است مسئله را در عدم امکان تأمین مالی ببیند. یک مشکل اصلی را تا اینجا تعریف کردیم: کاهش سهم صادرات در تولید ناخالص داخلی. این مشکل به نظر می‌آید حائز سه شرط اصلی مشکل خوب نیز باشد. حال لازم است از هریک از دستگاه‌ها و گروه‌های ذی‌نفع بخواهیم یک تحلیلی همچون «نمودار استخوان ماهی»۳ از عوامل تأثیرگذار در خلق مشکل ارائه دهند و بدین نحو مشکل به یک‌سری عوامل قابل اندازه‌گیری و رصد شکسته می‌شود. حال سؤال برای اصلاح‌گرها اینجاست که در میان مسائل شکستهشده متعدد، کدام‌یک باید نقطه شروع باشد.
یعنی شما میگویید اصلاح‌گرها باید به دنبال یک اولویت‌بندی در سیاست‌های اصلاحی باشند؟
بله، دقیقاً. ببینید ما ممکن است با یک مسئله‌ای مواجه باشیم و مطالعات و شواهد و اطلاعات هم اذعان دارند که این مشکل باید در اولویت باشد. مثلاً در مثال ذکرشده فرض کنیم کارشناسان به این اجماع رسیدند که مهم‌ترین مشکل عدم پایداری سیاسی است که سرمایه‌گذار بخش خصوصی را از سرمایه‌گذاری هراسان می‌کند، ولی این کارشناسان باید به سه نکته مهم در اولویت‌بندی و ترتیب‌بندی مشکلات توجه کنند: ۱. آیا اختیار حل مسئله را دارند؟؛ ۲. آیا توانایی حل مسئله مدنظر را دارند؟؛ و ۳. آیا نهاد اصلاح‌گر امکان اجماع‌سازی در میان گروه‌های دیگر تحت تأثیر اصلاح را دارد؟ در اینجا شاهدیم که کارشناسان اداری (اصلاح‌گرها) متوجه هستند که اختیار لازم و توانایی حل مسئله عدم پایداری سیاسی و درواقع «فضای تغییر» کافی را ندارند. درواقع علی‌رغم اهمیت مسئله ناپایداری سیاسی آن‌ها مجبور به تمرکز در انتخاب سیاستی دوم هستند و اینجا شما شاهد اولویت‌بندی در سیاست‌های اصلاحی هستید. گزینه دوم ممکن است اصلاح در نظام مالیاتی باشد، یا اصلاح در تعرفه‌های گمرکی، یا مسئله در عدم وجود نیروی انسانی متخصص باشد، ممکن است سطح تأسیسات زیربنایی ضعیف باشد، یا اینکه میزان پس‌انداز پایین بوده و تأمین مالی پروژه‌های سرمایه‌گذاری از طرف بانک‌ها و مؤسسات مالی پایین باشد. مشاهده می‌کنیم که در شناسایی مشکلات و نقطه شروع اصلاح و اولویت‌بندی اصلاحات نیاز به مشارکت سازمان‌ها و نهادهای متفاوت است. برای شناخت بهترین گزینه اصلاحی همچنان لازم است ارزیابی صحیحی از «فضای تغییر» پیرامون هریک از مشکلات داشته باشیم و گزینه‌ای انتخاب شود که بیشترین فضای تغییر را داشته باشد.
پس از شناسایی اولین گزینه اصلاح سایر گزینه‌های اصلاحی که بیشترین فضای تغییر را ندارند به چه نحو در نظر گرفته می‌شوند؟
آن‌ها نباید رها و فراموش شوند، بلکه لازم است اصلاح‌گرها به دنبال تقویت فضای تغییر به‌عبارتی تقویت اختیار عمل، توانمندی و اجماعگری باشند. میدانید که شرایط روی زمین اجتماعی-اقتصادی به‌شدت دچار تغییر است و ممکن است با وقوع حوادثی یا تغییر در آرایش نیروهای تصمیمگیر یا تغییرات در اولویت آن‌ها، نیروهای و مقامات تصمیمگیر اصلاح را در جهت منافع خود و کارآمدی دستگاه تحت نظارت خود دیده و به‌مرور به تغییرات بیشتر روی آورده و حمایت کنند، اما نکته اینجاست که اصلاح‌گرها در سطح بوروکراسی در میدان عمل خویش به آنچه منجر به تقویت حکمرانی و ارائه خدمات به مردم می‌شود ادامه داده و همان‌طور که گفتم با اعمال نوآوری‌هایی همچون واردکردن سایر نهادهایی که اختیار و توانمندی بیشتری دارند شرایط را برای اصلاحات دیگر فراهم آورند. مثلاً آگاه‌سازی عمومی برای حذف یارانه بنزین می‌تواند مردم را برای اعمال این‌گونه سیاست‌ها که معمولاً عواقب سیاسی در سطح جامعه دارند همراه کند.
پس از شناسایی اولین گزینه‌های اصلاحی و تعیین مواردی که بیشترین فضای تغییر را دارد، قدم بعدی چیست؟
در این مرحله به طراحی سیاست اصلاحی نیاز داریم که درواقع انعکاس‌دهنده راه‌حل برای مشکل شکستهشده و اولویتبندیشده است. مشکلی که دوباره تأکید میکنم دستگاه‌های اصلاح‌گر نسبت به آن بیشترین فضای تغییر را در اختیار دارند و به‌عبارتی بیشترین اختیار حل مسئله را دارند، توانایی حل آن را دارند و امکان اجماع‌سازی در میان سایر ذی‌نفعان را دارند و مورد قبول آن‌ها هستند. در فرم راه‌حل نیز معمولاً بنا به مسائل سیاسی مثل انتخابات و نشان دادن کارنامه از جانب سیاسیون و عدم صبر آن‌ها و عدم رغبت آن‌ها به تغییرات گسترده و عدم علاقه به واگذاری اختیارات به مدیران اصلاح‌گر، دستگاه‌ها تمایل به حل مشکلات با محوریت قرار دادن راه‌حل است. باید از این فضا دوری کرد و از ابتدا به روی راه‌حلی نپرید. چرا؟ چون در مسیر اصلاح تدریجی بوروکراتیک دستگاه‌ها به تقویت دانش ضمنی خود پرداخته و نتایج و شواهد جدیدی از قدم‌های اصلاحی جدید خود دارند و تجربه‌ای در حال تکوین را سپری می‌کنند که درنهایت راه‌حل مؤثرتر و پایدارتری را به ارمغان آورد. این مهم بخشی از آن پروسه برگشتی در اعمال اصلاح و تغییر است. در این میانه یک قدم مهم تعریف راهکار تغییر است. در اکثر کشورهای در حال توسعه مدیران و سیاست‌گذاران و مشاورانشان به دنبال کپی‌برداری از نمونه‌های موفق سایر کشورها هستند. لازم است به تجارب موفق سایرین نیز توجه داشت، ولی باید توجه کنیم کشورها از توانمندی نهادی متفاوتی، از ملاحظات اقتصاد سیاسی متفاوتی و ملاحظات قانونی متفاوتی برخوردارند؛ بنابراین استفاده از تجارب موفق سایرین لزوماً به موفقیت نمی‌انجامد.
پس با توجه به نکته‌ای که شما طرح کردید در مورد تأمل در استفاده از تجارب موفق دیگران، چارچوب اصلاح مشکل‌محور برگشت‌پذیر انطباقی پروسه بررسی و دستیابی به راه‌حل‌ها را چگونه لحاظ می‌کند؟
خب اولین محدوده فرصت برای راه‌حل توجه، اصلاح و تقویت همین قوانین موجود در مورد مشکل مورد مداقه است. پیدا کردن مشکلات در همین چارچوب و تجارب موجود نقطه شروع خوبی است. ابزارهای شناسایی مشکلات جاری می‌تواند تحلیل کاستی‌ها، ارزیابی برنامه‌های اجراشده جاری، گفت‌وگو با کارشناسان از دیدگاه‌ها و با ملاحظات سیاسی متفاوت باشد. درواقع ارزیابی و اصلاح آنچه جاری و ساری است سریع‌ترین راه‌حل برای حل مسئله است به‌خصوص که از لحاظ اداری و سیاسی ممکن است و بیشترین فضای تغییر را به ما می‌دهد، اما بسیاری از مشکلات موجود را نمی‌توان با چارچوب قانونی و توانمندی نهادی جاری حل کرد، اصلاً آن‌ها تبدیل به مشکل بنا به همین دلیل شده‌اند.
در مواردی راه‌حل وجود دارد ما باید آن را بیرون بکشیم. درواقع راه‌حل برای مسائل در سازمان و نهادها و در سطح جامعه بین فعالان اجتماعی موجود است اما آن‌ها اختیار عمل یا حتی اختیار طرح مسئله را ندارند. درنتیجه لازم است نیروهای اصلاح‌گر در هر پروژه‌ای که هستند به این راه‌حل‌ها توجه کنند. همچنین ممکن است جایی در کشور در میان نهادها پتانسیلی باشد که با نوآوری بر مشکل مدنظر فائق شده‌اند و نیاز به توجه و تمرکز سیاستی برای تقویت و گسترش دارند. علاوه بر این گاه مصلحان با در اختیار داشتن همین منابع در دسترس در یک مدت‌زمان کوتاه به اجرای یک طرحی به‌صورت آزمایشی اقدام کرده و نتایج متوقّع حاصل شده است. مثلاً ممکن است در مورد مثالی که ذکر کردم در منطقه‌ای از کشور مالیات تولید محصولی را شاهد باشیم کمتر از سایر نقاط جغرافیایی باشد و شاهد افزایش سرمایه‌گذاری در آن بخش باشیم و یا به‌صورت موقتی و آزمایشی اقدام به حذف یک‌سری از مقررات در اخذ مجوز تولید در بخش مشخصی کرده و شاهد افزایش درخواست مجوز باشیم. خب اصلاح‌گرهای بوروکرات با اعمال این‌گونه اصلاحات و ارزیابی نتایج ممکن است به این نتیجه برسند که اصلاح موقت آزمایشی محدود می‌تواند گسترش یافته و تبدیل به قانون شود.
توجه داریم که این‌گونه راه‌حل‌ها از هنجارهای موجود نهادی قدری فاصله دارند و همچنین نیاز به نوآوری دارند. اینجا اصلاح‌گرها شاهد چالش‌هایی در اختیار، توانمندی اجرایی و اجماع پذیری خواهند بود، گرچه موفقیت‌های در مقیاس کوچک‌تر می‌تواند زمینه را برای فائق آمدن بر این چالش‌ها را نیز فراهم کند.
آیا نیروهای اصلاح‌گر قدرت عمل و اختیار این را دارند؟
در بسیاری از نهادهای سازمان‌های بوروکراتیک در کشورهای در حال توسعه می‌بینیم که گفته می‌شود ما اختیار عمل نداریم. مسئله اختیار بسیار مهم است چون اگر Authority نداشته باشید نمی‌توانید پروژه را پیش ببرید. به همین دلیل پیشنهاد می‌شود تیمی اجراکننده باشد که هم اختیار عمل داشته باشد و هم توانمندی و دانش ضمنی اجرایی. همچنین باید مورد قبول سایر ذی‌نفعان باشند. علاوه بر این ممکن است نیروهای اصلاح‌گر در شروع پروژه صاحب اختیار باشند اما در میانه مسیر به دلایل ریسک‌های مختلف اختیارات آن‌ها کم شود چراکه اختیارات از مدیران بالادستی حاصل می‌شود و آن‌ها به‌شدت در برابر تغییرات مقاوم هستند. این موضوع دلایل مختلف دارد؛ نخست اینکه اصلاحات هزینه‌هایی دارد که باید مدیران را در برابر رأی‌دهنده‌ها پاسخگو کند؛ دوم اینکه اصلاحات نیازمند زمان است و مدیران سیاسی باید در دوران کوتاه سیاسی خود پاسخ وعده‌هایی که داده‌اند را بدهند؛ سوم اینکه مدیران اداری خیلی به لحاظ روانی آمادگی تغییر ندارند.
پس چه باید کرد؟ باید به حداقلی از اختیار عمل در شروع اصلاحات دست یافت و بعد ادامه داد. همچنین نباید مشکلات را بزرگ کرد و باید آن را شکست. منفعت این کار آن است که رهبر و مدیری را که می‌خواهیم از وی اختیار اصلاح بگیریم از تغییر نمی‌ترسانیم. علاوه بر این جوامع و نهادها سلسله‌مراتب‌های مختلف دارند. آنچه اهمیت دارد این است که در مسیر اصلاح اختیار را بیشتر حاصل کرد.
نکته دیگر یارگیری، جبهه‌سازی و اجماع‌سازی در بین نیروهای بوروکراتیک است، اما باید این نکته را هم بگویم که قلب PDIA،Iteration به معنی برگشت‌پذیری یا تکرارشوندگی است. مسئله PDIA یادگیری است؛ جایی که شما گزینه‌های متفاوتی از اصلاحات و راه‌حل‌ها را امتحان می‌کنید و از آن یاد می‌گیرید. در این پروسه با اجرای هر مرحله یک بازبینی انجام می‌شود و مسائلی ازجمله زمان، دستاوردها، میزان دستیابی به هدف و دلیل نرسیدن به هدف و آرایش ذی‌نفعان تحلیل می‌شود. وقتی ما راه‌حل را تقسیم می‌کنیم و مشکلات را می‌شکنیم در هر مرحله به داده‌های خود مراجعه می‌کنیم و می‌بینیم که به اهداف هر قدم رسیده‌ایم یا نه.
در پروژه‌های بوروکراتیک این مرحله به‌شدت کوتاه‌مدت و از منظر اهداف، تعریف‌شده است؛ یعنی به‌صورت مشخص تیم‌های هر محله برای هر مشکل هدف‌گذاری می‌کنند و اهداف کمّی و کیفی قابل ارزیابی تعیین می‌شود. همچنین یک تمرکز نهادی بین دستگاه‌های مختلف لازم است تا به هدف دسترسی پیدا کنند و یک کانال ارتباطی بین ذی‌نفعان مختلف نیاز است تا داده‌های اساسی خود را به اشتراک بگذارند. توجه داشته باشیم مسئله داده در کشورهای در حال توسعه بسیار اهمیت دارد و مدیران عموماً نسبت به وجود و ارائه داده تصور بدی دارند اما وقتی داده‌ها مشترک می‌شود می‌بینند که چه میزان داده وجود دارد اما فقط باید به اشتراک گذاشته شود. درنهایت اصلاح‌گرها برای رسیدن به هدف و طراحی گام‌های بعدی فضای اختیار عمل و اجماع‌سازی را تقویت می‌کنند.
در این چارچوب جایگاه اصلاح‌گران غیربوروکراتیک کجاست؟
دکتر آلیس اونز۴ مطالعه‌ای در کینگ کالج لندن انجام داده است نکته جالبی را گوشزد می‌کند. ما در کشورهای امریکای لاتین از سال ۲۰۰۰ به بعد شاهد کاهش نابرابری هستیم. این کار را نه تغییر آرایش سیاسی یا دموکراتیک‌تر شدن آن‌ها، نه حاکم شدن احزاب چپ هیچ‌کدام پیش نبرده است. همان‌طور که مطالعات مختلف نشان داده لزوماً رابطه متقنی بین دموکراتیک شدن و کاهش نابرابری نیست. دلیل این موفقیت در این کشورها شکل‌گیری گروه‌های صنفی بوده است که شخصیت خود را پیدا کرده‌اند و شروع کرده‌اند به گسترش اختیار خود در جامعه مدنی و البته از مدل‌های مثبت در منطقه بهره برده‌اند و در یک فضای نوآورانه این تغییرات را رقم زده‌اند. این مسیر طولانی بوده است و این گروه‌ها فرض را بر این نگذاشته‌اند که ما با یک دولت خشن و کاملاً نابلد و با گوش ناشنوا مواجه هستیم. مسیر اعتراض آن‌ها این بوده که با ایجاد درخواست در سطح دولت تغییر ایجاد می‌کنند. درواقع ما در امریکای لاتین اعتراض گروه‌های مختلف صنفی و تأثیر آن‌ها را بر گروه‌های دیگر می‌بینم. در خاورمیانه هم به‌نوعی شاهد این اتفاق بوده‌ایم اما با شکست مواجه بوده است اما در امریکای لاتین موفق شده و برای مثال گرفتن حق گروه‌های کارگری باعث کاهش نابرابری، افزایش درآمد شغل‌های کم‌مهارت، فراهم آوردن بیمه و سایر خدمات آموزشی و بهداشتی برای گروه‌های کمتر برخوردار را نتیجه داده است. این مسیر چند مرحله داشته است: اول نگاه حل مسئله‌ای، دوم شکستن مشکلات به مشکلات خردتر، سوم نگاه نوآورانه به نحوه اعتراضات، چهارم استفاده از تجارب موفق کشورهای دیگر در منطقه و درنهایت ساخت اجماع و بلوک‌بندی اعتراضی و تداوم مسیر. این جایگاه که نیروهای اصلاح‌گر جامعه برای خود ایجاد کرده‌اند و دولت را به سمت مطالبات خود سوق داده‌اند.■
پی‌نوشت:
- Problem Driven Iterative Approach (PDIA)
- https://bsc.cid.harvard.edu/PDIAtoolkit
- Fishbone Diagram
- Alice Evans
