گفت‌وگو با اعظم خاتم مدرس دانشگاه و پژوهشگر شهری دانشگاه یورک
مهدی فخرزاده: اعظم خاتم، پژوهشگر مسائل و مشکلات توسعه شهری است. ایشان در دهه ۷۰ شمسی با طرح جامع مسکن در ایران همکاری داشت و پژوهش‌های بسیاری در موضوع مسکن در کشورهای مختلف جهان و به‌ویژه کشورهای خاورمیانه دارد. با اعظم خاتم درباره طرح‌هایی که در حوزه مسکن در ایران اجرا شده گفت‌وگو کردیم. خانم خاتم ریشه‌های رشد سوداگری در حوزه مسکن را بررسی کرده و از نقدهایش به طرح‌های مختلف در حوزه مسکن گفته است. گفت‌وگو با او تنها محدود به نقد نیست، بلکه راهکارهایی نیز برای نجات فرودستان از این وضعیت بحرانی مسکن مطرح می‌کند.
در سال‌های اخیر، طرح‌های مختلفی در حوزه مسکن اجرا شده است، اما هیچ‌کدام نتوانسته است وضعیتی که در حوزه مسکن حاکم است را تغییر دهد. به نظر شما چه عواملی چنین وضعیتی را ایجاد کرده‌اند؟
در ایران مجموعه‌ای از عوامل در سطح کلان و خرد و در حوزه سیاست و اقتصاد مشوق بحران مسکن هستند که به‌سادگی و با اقدامات موضعی رفع نمی‌شوند. اگر از منظر اقتصاد سیاسی نگاه کنیم، طبقه حاکمه با انباشت ثروت از طریق غارت منابع طبیعی و سوداگری زمین و ساختمان مشکلی که ندارد هیچ، بخش مهمی از گروه‌های ذی‌نفوذ آن به همین شیوه انباشت متکی است. شما می‌توانید این امر را در گرایش نهادهای حکومتی به تملک املاک از راه‌های غیرقانونی ببینید، حتی جناح‌هایی که دم از مستضعفان می‌زنند و مسکن مهر و مسکن ملی را راه انداختند از نظر قدرت اقتصادی متکی به بخشی از سرمایه‌داران مستغلاتی کشور هستند، پس بخش‌های مختلف طبقه حاکمه انگیزه زیادی برای مهار این سوداگری ندارد. توجه کنید ثروت ملکی بیش از سایر اشکال ثروت در انباشت‌های بعدی مؤثر است، چون به اعتبار آن می‌توان وام و اعتبار گرفت.
اقتصاد سیاسی شهری هم تحت تأثیر ائتلاف شهرداری‌ها با سرمایه مستغلاتی به انباشت ثروت از زمین و مسکن متکی است. مهم‌ترین کارکرد شهرداری‌ها در ایران اضافه کردن املاک تازه به شهر و افزایش بازدهی اقتصادی زمین از طریق افزایش تراکم ساخت بر آن است. اصلاً سایر کارکردهای شهرداری‌ها در ایران، مثل افزایش عرصه عمومی و خدمات شهری تحت تأثیر نقش آن‌ها در اقتصاد سیاسی مستغلات تعطیل شده است. عواملی هم در سطح اقتصاد کلان به کمک این روند سوداگری زمین و مسکن آمد، مثل تحریم‌ها و فرار سرمایه از بخش‌های دیگر اقتصادی به مستغلات که کمتر از سایر بخش‌ها گرفتار آثار تحریم‌های بین‌المللی و موانع مبادله تجاری با دنیاست. در کشورهای مختلف وقتی عواملی مثل شیوع کووید و رکود تولید، یا انتقال و صدور صنایع به آسیا، یا ورودِ سرمایه بین‌المللی به مستغلات شهری موجب تورم سرمایه در بخش مستغلات شد؛ چون طبقات حاکم همگی شریک قافله نبودند و دولت‌ها هم خواهان مهار آن بودند و سیاست‌های مختلفی برای مقابله با آن اتخاذ شد. نمونه آن افشاگری درباره تخلف فرماندار انتاریو، داگ فورد، در واگذاری املاک کمربند سبز شهر تورنتو به حامیانش در کسب‌وکار مستغلات بود.
ابزارهایی که این طبقات و دولت‌ها برای جلوگیری از هجوم سرمایه به مستغلات در اختیار دارند یا مالی است، یا قوانین شهری یا ابزارهای سیاسی. برای مثال آن‌ها میزان واگذاری وام‌های بانکی به سازندگان یا بهره وام مسکن به خریدار و مصرف‌کننده را کنترل می‌کنند تا تقاضای سوداگرانه در بازار کاهش یابد. یا قوانین تازه مثل مالیات از خانه خالی و خانه دوم و سوم را اجرا کردند، مکانیسم کنترل اجاره را که از قدیم داشتند استفاده کردند و مانع تخلیه خانه‌های اجاری شدند تا از ارزش مصرفی خانه در برابر ارزش مبادلاتی آن دفاع کنند.
در ایران دولت با طرح‌های نسنجیده مسکن مهر و مسکن ملی سعی کرد بخشی از این پیمانکاران و سرمایه‌های مستغلاتی را پای کار تولید مسکن برای محرومان و کم‌درآمدها بیاورد. نظام بانکی هم تسهیلات فراوانی در اختیار آن‌ها قرار داد؛ اما بدیهی بود که سوداگری مستغلات در مسکن لوکس به دلایلی که گفتیم ادامه داشت، تازه افزایش تولید در این دو طرح خودش به کمبود و گرانی زمین و مصالح و نیروی کار دامن زد. مقایسه نقش مستغلات در تولید ناخالص داخلی ایران با کشورهای دیگر این تورم و بزرگ‌شدگی مسکن را نشان می‌دهد.
آیا وضعیت فعلی مسکن و قیمت سرسام‌آور مسکن و اجاره مسکن، می‌تواند برندگانی هم داشته باشد؟ این وضعیت به نفع چه کسانی بوده است؟
حدود چهل سال پیش یک نظریه‌ای درباره «ماشین رشد شهری» در شهرهای امریکایی مطرح شد توسط یک جامعه‌شناس به نام هاروی ملوچ که بحث اصلی‌اش همین ذی‌نفعان رشد شهری بود. ملوچ می‌گفت یک الیت محلی هست که منافع زیادی در توسعه زیرساخت‌های شهری و ساخت‌وساز در آن دارد، حتی کشاندن صنایع و فعالیت‌هایی که لزوماً برای شهرها فایده زیادی ندارند. او می‌گفت این طبقه حاکمه محلی که زمین و سرمایه شهری را در دست دارد با شهرداری و فرمانداری‌ها ائتلاف «ماشین رشد» درست کرده‌اند.۱ در ایران در دهه ۷۰ شهرداری تهران شروع کرد این ذی‌نفعان محلی را با فروش تراکم تشویق کند که وارد ائتلاف برای راه انداختن ماشین رشد در بخش ساختمانی تهران بشوند و موفق هم شد، اما بعد از او این ائتلاف ماشین رشد ساختمان مداوم بزرگ‌تر شد و حجم عملیات و رقابت آن با سایر بخش‌های اقتصادی بقیه ائتلاف‌ها و ماشین‌های رشد شهری (صنعتی و خدماتی و غیره) را نابود کرد. یکی از علل باخت بقیه این بود که فعالیت اقتصادی در مستغلات در شرایط بی‌ثباتی سیاسی و اقتصادی ایران پرسودتر بود و قدرت انطباق بیشتری با الیت نالایق از نظر صنعتی و تکنولوژی داشت؛ بنابراین «ماشین رشد شهری» ملوچ در ایران به «ماشین رشد مستغلات» بدل شد. فکر می‌کنم همه امروز دیگر شواهد کافی از ائتلاف‌های ملی و محلی در «ماشین رشد مستغلات» در شهرهای ایران در دست دارند. از تغییرات قانونی و غیرقانونی کاربری بسیاری از اراضی شهری در تهران و سایر شهرها تا متراکم‌سازی شهرها در مقیاس نفس‌گیر کنونی نشانه این ائتلاف است، حتی طرح مسکن ملی هم مبتنی بر این ائتلاف است چون با سوداگری زمین همراه است. اضافه کردن ۶۰۰ هکتار به شهر اردبیل برای نهضت مسکن ملی است که حدود ۴ برابر بخش مسکونی و خدماتی شهرک اکباتان است و ظرفیت ۱۵۰ هزار جمعیت ایجاد می‌کند. گفته می‌شود اردبیل طی بیست سال هم چنین اضافه جمعیتی ندارد. اگر این کار زمین بازی نیست، چیست؟
این ائتلاف آن‌قدر قدرتمند است که عوامل خود را به شهرداری می‌گمارد، بعد شهرداران شهرهای بزرگ را در اریکه قدرت سیاسی تا سطح ریاستجمهوری بالا می‌کشد. یک بار در ۱۳۸۴ شاهدش بودیم، دوباره در ۱۴۰۳ دارد این اتفاق می‌افتد. این ائتلاف موجب شده در دهه اخیر بازیگران بیشتری از تشکیلات حاکمیتی، مثل بانک‌های دولتی، نهادهای نظامی و شرکت‌های دولتی به آن بپیوندند و در منافع آن سهیم شوند.
سویه و جهت بیشتر سیاست‌های کلان در حوزه مسکن، ساخت مسکن برای فروش به مردم است. تمام این طرح‌ها هم معمولاً به دست بخش خصوصی سپرده می‌شود. چرا طرح‌هایی در حوزه مسکن استیجاری در ایران اجرا نشده است؟ چه موانعی برای این طرح‌ها وجود دارد؟
سیاست مسکن در ایران بعد از شورش‌های شهری دهه ۷۰ محتوای سیاسی ستیزنده‌ای پیدا کرد، یعنی معلوم شد که فقرا در دفاع از حق سرپناه خودشان با نیروی پلیس درگیر می‌شوند و نه‌تنها جلوی تخریب را می‌گیرند، بلکه دامنه خشم و اعتراض خودشان را به بقیه شهر می‌کشانند. دولت در پاسخ به این رویداد، در طول یک دهه بعد آن قدرت اعتراض تهیدستان را به‌عنوان یک متغیر وارد نظام بوروکراتیکی کرد که سیاست‌گذاری در این حوزه را به عهده داشت. این به معنای اصلاح سیاست‌ها در مواجهه با اسکان غیررسمی بود. روند اصلاح این سیاست‌ها را در مطالب دیگر هم من توضیح داده‌ام هم محققان شهری دیگر.۲ باید در دنباله علاوه بر ساماندهی اسکان غیررسمی سیاست‌های تولید مسکن حمایتی و مسکن اجتماعی اتخاذ می‌شد تا مردم مجبور به خانه‌سازی غیررسمی در حاشیه نشوند، ولی اقدام جدی صورت نگرفت تا دولت احمدی‌نژاد آمد. دولت او دنبال نهادسازی در دولت برای پیگیری مسکن حمایتی به‌عنوان یک سیاست رفاهی نبود، چه برسد به مسکن اجاری در استطاعت که اجرای مؤثرش محتاج تغییرات قانونی و نهادی و نگرشی مهمی در بوروکراسی ایران بود. او مسکن را به یک سوژه انتخاباتی تبدیل کرد و باعث شد تعهد رقبایش در دولت‌های بعدی به اجرای سوژه انتخاباتی او کم بشود. وقتی سیاست‌های رفاهی به سوژه تبلیغات انتخاباتی تبدیل بشوند نقش نهادهای دیوانسالاری که تا حدی مستقل از جناح‌های حاکم ممکن است خودشان را موظف به برنامه‌ریزی، اجرا و اصلاح یک سیاست بدانند از میان می‌رود. اینجا به در دوره او به‌روشنی شاهد زوال بوروکراسی به باندهای سیاسی بودیم.
در این شیوه دولت‌مداری یکی امروز وعده مسکن مهر می‌دهد زمین را با فشار از منابع طبیعی می‌گیرد و بانک‌ها را هم موقتا وادار می‌کند تسهیلاتی به سازندگان بدهند، اما بدنه تخصصی و برنامه‌ریز تکنوکراسی و بوروکراسی را درگیر نمی‌کند که به نام خودش تمام بشود؛ بنابراین نه حجم تولید از بابت ایجاد کمبود مصالح و عوامل تولید سنجیده می‌شود، نه زمین انتخاب‌شده جای درستی است و نه بقیه دستگاه‌ها تأمین خدمات آن را به عهده می‌گیرند. سرانجام بسیاری از پروژه‌ها یا نیمه‌کاره رها می‌شوند یا محصول محله و شهری فقرزده و فاقد حداقل کیفیت زندگی است. رئیس‌جمهور و وزیر بعدی هم که می‌آید نمی‌خواهد پروژه تبلیغاتی قبلی را تمام کند و به موفقیت برساند و اصولاً هم اعتقادی به دخالت دولت در مسکن ندارد و پایگاه رأیش هم طبقه متوسط است. سوژه انتخاباتی او موضوع برجام است و وزارت مسکن و راه را ادغام می‌کنند و وزارتخانه هم می‌افتد دنبال خرید هواپیمای جدید و شعارهای اقتصاد کلان درباره توسعه و تبدیل ایران به چهارراه تجاری آسیا و این حرف‌ها. دوباره در ۱۴۰۰ یک نفر دیگر از دسته مستضعف‌پرور می‌آید و وعده ساخت سالی یک میلیون مسکن ملی می‌دهد و تکرار این ماجرا. تنزل مسکن به شعار تبلیغاتی اصلاً شانسی برای سیاست‌گذاری جدی و بلندمدت در حوزه مسکن ملکی فراهم نمی‌کند، چه برسد به مسکن اجاری بخش عمومی که نهادسازی برای آن باید از صفر انجام شود.
توجه کنید که حتی در دهه ۷۰ هم که دولت به مسکن مثل شعار تبلیغاتی نگاه نمی‌کرد زحمت این نهادسازی را به خودش نداد و طرح اجاره به شرط تملیک را مختصر و کوچک کرد که گرفتار نهادسازی اجتماعی لازم برای مسکن اجاری در استطاعت نشود و حتی خودش را در پیچ‌وخم اجاره و تملیک در طرح‌های بلندمدت نکرد.
برخی از اقتصاددانان که سمت‌های دولتی هم داشته‌اند، معتقدند ما در ایران اصلاً خانه خالی نداریم که طرح مالیات بر خانه‌های خالی را اجرا کنیم. به نظر شما آیا طرح‌هایی مانند مالیات بر خانه‌های خالی در ایران جواب می‌دهد؟ مدت‌هاست در شعارهای مسئولان می‌شنویم که از مالیات بر خانه‌های خالی صحبت می‌شود ولی اجرا نمی‌شود، چرا چنین طرح‌هایی اجرا نمی‌شوند؟
خانه خالی در کشورهای مختلف معانی متفاوتی دارد. در کانادا خانه خالی متعلق به سرمایه‌گذاران بین‌المللی به‌ویژه هنگ‌کنگی یا سرمایه‌های کوچک مستغلاتی داخلی است که برای افزایش سودِ بازار واحدها را می‌سازند یا می‌خرند و شش ماه تا دو سال خالی نگه می‌دارند تا بازار بهتر شود و بفروشند. دولت با قانون مالیات خانه‌های خالی سعی می‌کند آن‌ها را وادار کند خانه را زودتر به بازار بیاورند یا از حاشیه سود آن‌ها بکاهد تا دوباره سرمایه‌گذاری نکنند. در مصر خانه خالی مال ارتش و شرکای آن است که هر پنج سال یک شهر جدید در یک سمت قاهره می‌ساختند. در چین خانه خالی محصول تمرکززدایی اقتصادی بود که حکومت‌های محلی را به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و مسکن در نقاطی سوق داد که نتوانستند در رقابت با مناطق دیگر صنعت و جمعیت کافی به خود جذب کنند. در ایران مسکن خالی ساختمان‌های ضبط‌شده توسط بانک‌هاست که مالکان آن‌ها نتوانسته‌اند وام خود را برگردانند، چون بخش خصوصی اگر بازار فروش خوب نباشد به‌سرعت مسکن را وارد بازار اجاری می‌کند. در ایران بیرون کردن مستأجر مثل کانادا یا مصر مشکل نیست؛ بنابراین مالک خصوصی دلیلی برای خالی نگه داشتن ملکش ندارد. بانک‌ها هم یا ساختمان تکمیل نیست یا مشکلات دیگری دارد که نمی‌توانند آن‌ها را وارد بازار کنند. باید روی این تحقیقی بشود که چرا تولید مسکن بالاتر از تعداد خانوار جدید است اما ادعا می‌کنند خانه خالی نداریم.
امروزه به دلیل وضعیت اجاره مسکن، شاهد بروز پدیده‌هایی مثل پشت‌بام خوابی یا اتوبوس‌خوابی یا خانه‌های مشترک چندخانواری هستیم. چشم‌انداز این وضعیت را چگونه می‌بینید؟
ما در دهه ۸۰ و در طرح جامع مسکن افزایش خانوارهای اجاره‌نشین را پیش‌بینی کرده بودیم. معلوم بود متولدان دهه ۶۰ که در این دهه به سن تشکیل خانواده می‌رسیدند دچار بحران جدی مسکن می‌شوند، چون سیاست زمین ارزان و مسکن تعاونی‌ساز دهه ۶۰ و ۷۰ از میان رفته بود. مشخصات رژیم مسکن ایران دگرگون شده بود و استراتژی خانه‌دار شدن با سرمایه‌گذاری در خانه پدری و تخریب ملک قدیمی و ساخت آپارتمان در آن که طی نسل قبلی (نوجوان‌های دوره انقلاب) عمل کرده و بحران را کاهش داده بود دیگر برای این نسل عملی نیست. معلوم بود آن‌ها پس‌انداز لازم را برای وارد شدن به بازار مسکن ملکی ندارند و باید مسکن ارزان اجاری ساخت و اجازه داد پنج سال تا ده سال در آن زندگی کنند تا پولی جمع کنند و وارد مسکن ملکی شوند، اما این دوره‌ای است که تکنوکراسی و دیوانسالاری مسکن با بقیه بخش‌ها در حال از هم پاشیدن بود و مسکن تنها به ایده تبلیغات سیاسی و انتخاباتی بدل شد. نتیجه این شد به کسانی که توان خرید مسکن نداشتند مسکن مهر یا مسکن ملی عرضه می‌شود. گروه کوچکی از آن‌ها به بدبختی و مصیبت سهم خود را می‌پردازند، اما بخش بیشتری نمی‌توانند و ترجیح می‌دهد که امتیاز خود را بفروشند و پول را صرف مشکلات اقتصادی زندگی‌شان بکنند.
ماشین رشد مستغلات در اولین قدم مانع گذار جوان‌ها به دوره بزرگسالی است. دوره بزرگسالی با گرفتن شغل و زندگی جدا از خانواده آغاز می‌شود. این هر دو در ایران مشکل شده، ولی دومی برای اکثریت جوان‌ها ناممکن شده است. جوان‌ها دوره طولانی با خانواده می‌مانند و این باعث رشد بحران در خانواده یا برای خود آن‌هاست. گروه‌هایی ممکن است خود را به شهرها و روستاهای اطراف پرتاب کنند و به اتاق‌نشینی، آشپزخانه‌های مشترک، زیرزمین نشینی و سایر اشکال سهیم شدن یک واحد مسکونی روی آورند. اوضاع تهران ممکن است بیشتر شبیه دهه ۳۰ شود که اتاق‌نشینی در تهران در بالاترین حد خود بود. آن‌ها که شاغل نیستند یا از راه دور کار می‌کنند به روستاهای شمال می‌روند.
نقش واسطه‌ها، اپلیکیشن هایی مانند دیوار یا بنگاه‌های معاملات ملکی در دامن زدن به این معضل چیست؟
این بازیگران در حاشیه ائتلاف رشد مستغلاتی هستند، بازیگر اصلی نیستند و تأثیرشان زیاد نیست؛ گرچه ممکن است منافع زیادی ببرند، چون بدون بقیه بازیگران کاری از عهده آن‌ها ساخته نیست توجه به آن‌ها فعلاً انحراف از عوامل اصلی است.
چه سیاست‌های کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدتی برای حل مشکل مسکن می‌توان به دولت‌ها پیشنهاد داد؟
اگر دولتی سر کار باشد که بخواهد به مسکن فارغ از تبلیغات سیاسی مقطعی آن در دوره انتخابات توجه کند، باید برنامه مفصلی برای از کار انداختن «ماشین رشد مستغلات» تهیه کند و مجموعه‌ای از سیاست‌ها را طراحی و اجرا کند که به‌تدریج از «ارزش معامله» زمین و مسکن بکاهد تا «ارزش استفاده» در معاملات این کالاها عمده شود. ما تا این نگرش در میان نیروهای سیاسی تقویت نشود که بازار مستغلات را به نفع ارزش مصرفی مسکن کنترل کنند از این بحران خارج نخواهیم شد. مشکل این نسل و نسل بعدی بدون راه‌اندازی مکانیسم مسکن اجاری در استطاعت حل نمی‌شود. برای این هم باید از تولید میلیونی مسکن ملکی دست برداشت. تأمین سرپناهِ مناسب وظیفه دولت است نه صاحب خانه کردن آن‌ها با بذل و بخشش زمین و منابعی که جزو املاک عمومی و متعلق به نسل‌های آینده است. از این زمین و منابع آن می‌توان برای مسکن اجاری در استطاعت استفاده کرد چون متعلق به نسل‌های مختلف است و مثل پارک و خدمات شهری در زمره ثروت یک شهر و ساکنان آن باقی می‌ماند. دولت باید نهادها و سازوکار تولید، مدیریت و اجاره‌داری مسکن ارزان را ایجاد کند و روشن کند چه کاری به عهده دولت است و چه کاری به عهده شهرداری و اگر لازم است سازمان‌های غیرانتفاعی مسکن تشکیل دهد که می‌توانند در اجاره و مدیریت این مجموعه‌ها کار کنند. در هلند سازمان‌های غیرانتفاعی عهده‌دار تولید و نگهداری و اجاره‌داری مسکن عمومی یا اجتماعی هستند، در برخی کشورها شهرداری این مسئولیت را دارد. باید دید در ایران بهترین گزینه چیست.
این طرح حداقل یک دهه تعهد کاری لازم دارد و هر دولتی که سرکار بیاید باید به اجرای آن متعهد باشد. هدف ده‌ساله باید تولید نیم میلیون واحد اجاری در استطاعت داخل شهرهای بزرگ باشد. از حدود ۱۰ میلیون خانوار اجاره‌نشین کشور حداقل ۲ میلیون خانوار آن در التهاب بازار اجاره مرتباً کیفیت زندگی خود را از دست می‌دهند. اگر دولت آتی ۱۰۰ هزار واحد از ساختمان‌های نیمه‌کاره بدون مشتری مسکن ملی را به مسکن اجاری ارزان تبدیل کند و طی یک دوره پنج‌ساله ۲۰۰ هزار واحد اجاری ارزان در شهرهای مختلف تولید کند و اداره آن‌ها را به سازمان غیرانتفاعی مربوطه یا شهرداری بسپارد بالای ۱۰ درصد نیاز اجاره‌نشینیان بسیار نیازمند را پوشش داده است. طی پنج سال بعد هم می‌تواند ذخیره مسکن اجاری ارزان را به ۲۰ تا ۲۵ درصد این گروه از اجاره‌نشین‌ها که جمعیتشان به ۳ میلیون رسیده برساند. وزارت کار و رفاه و تعاون تلاش‌هایی برای تشکیل بانک اطلاعاتی خانوارهای نیازمند حمایت انجام داده و باید در این طرح موظف شود از این طرح با تکمیل اطلاعات واحد مسکونی خانواده حمایت کند و بر اساس این بانک اطلاعاتی خانواده‌ها را در نوبت اجاره در استطاعت قرار دهد. این بانک کمک می‌کند واگذاری واحدها بیشتر به دستگاه مرکزی مثل وزارت کار و رفاه سپرده شود که تجربه این نوع فعالیت‌ها را دارد و از تبعیض و پارتی‌بازی محلی و شهری دورتر است.
پی‌نوشت‌ها
۱ – برای یکی از مقالات او نگاه کنید به: Molotch, Harvey. “The political economy of growth machines.” Journal of urban affairs ۱۵.۱ (۱۹۹۳): ۲۹-۵۳.
۲ – نگاه کنید به خاتم ۱۴۰۲، از اعتراضات مسکن به دولت‌سازی: سه دهه با جنبش‌های شهری در ایران، گفت‌وگو، شماره ۹۶: ۶۳ تا ۹۱.
