فرهاد توانا
صاحب‌نظرانی که در زمینه توسعه ایران کار کرده‌اند می‌گویند یکی از مؤثرترین و قابل‌دسترس‌ترین روش خروج کشور از شرایط بحرانی، تهیه و تدوین قانون برنامه بودجه مناسب و کارآمد در کشور است.
در این بررسی مختصر، سعی شده نسبت به تحلیل بخش‌هایی از لایحه بودجه سال ۱۴۰۳، نقش مجلس و تعامل آن با لایحه و همچنین پیش‌بینی نتایج احتمالی بر اساس مفروضات موجود طرح موضوع شود. در این واکاوی با توجه به حجم مطالب، بخش منابع و مصارف عمومی دولت، به‌علاوه بخش فرابودجه‌ای لایحه؛ یعنی هدفمندی یارانه‌ها (تبصره ۱۴) بیشتر بررسی خواهد شد. در بخش عملیاتی لایحه بودجه برای سال ۱۴۰۳، از مجموع مبلغ ۲۴۶۲ همت به ترتیب ۱۴۹۵ همت در بخش درآمدها و ۱۸۰۲ همت در بخش مصارف، در نظر گرفته شده است. بر این اساس «تراز عملیاتی»؛ یعنی اختلاف بین درآمد و مصارف رقم ۳۰۷ همت خواهد بود که در مقایسه با سال ۱۴۰۲ یعنی رقم ۴۵۴ همت، کاهش قابل‌توجه ۳۲/۳ درصدی را مشاهده می‌کنیم. از سوی دیگر با احتساب شاخص «نسبت کسری تراز عملیاتی»؛ یعنی ۳۰۷ همت به کل رقم منابع و مصارف ۲۴۶۲ همتی به عدد ۱۲/۵ درصدی خواهیم رسید. بدین معنا که کل لایحه بودجه ارسالی دولت به مجلس کسری ۱۲/۵ درصدی خواهد داشت که در ده سال گذشته، کمترین نسبت تراز عملیاتی را به خود اختصاص داده که شاخص مثبتی است، در مقایسه با سال‌های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ که در آن سال‌ها بیشترین ناترازی‌ها را در قانون بودجه داشتیم.
اما سؤال اساسی این است که اولاً، تحقق درآمدهای پیش‌بینی‌شده چگونه شکل خواهد گرفت؟ ثانیاً، سمت و سوی مصارف و تخصیص هزینه‌ها چگونه خواهد بود؟ و ثالثاً، این ناترازی‌ها که به‌صورت کسری بودجه خود را نشان خواهد داد به چه طریقی اصلاح و رفع خواهد شد؟
درآمدها:
جداول شماره ۱ و ۶ نشان می‌دهد نگاه لایحه بودجه به نفت در سال ۱۴۰۳ نسبت به سال ۱۴۰۲ متعادل‌تر است. بر اساس جدول شماره ۶ مفروضات مربوط به لایحه، بهای فروش هر بشکه نفت ۶۵ یورو در نظر گرفته شده (معنای ظاهری دلارزدایی هم به‌نوعی رعایت شده)؛ یعنی به میزان ۷۱ دلار در هر بشکه، درحالی‌که در سال ۱۴۰۲ این رقم به‌ازای هر بشکه نفت ۸۵ دلار تعیین شده بود. همچنین مقدار فروش نفت نسبت به سال گذشته روزانه ۵۰ هزار بشکه کمتر در نظر گرفته شده است.
نکته مهم دیگر، نرخ تسعیر ارز حاصل از فروش نفت است که در لایحه دولت ۳۱۰۰۰ تومان به‌ازای هر دلار منظور شده است. به یک معنا دولت می‌گوید در سال آینده عملاً نرخ نیمایی ۲۸۵۰۰ تومانی را نخواهیم داشت. مطلب بعدی کاهش ۱۱/۶ درصدی رشد درآمدهای نفتی ۶۴۷ همت در لایحه ۱۴۰۳ نسبت به رقم ۷۳۲ همت سال ۱۴۰۲ است. این کاهش به معنای اتکای کمتر دولت به درآمدهای نفتی است که به‌نوبه خود امر مثبتی تلقی می‌شود.
کسب درآمدها نشان‌دهنده آن است منابع مورد نظر حاصل از فروش و واگذاری اوراق مالی که در بازار سرمایه و بانک‌ها جابه‌جا می‌شود از رقم ۱۸۷ همت در سال ۱۴۰۲ به رقم ۲۵۴ همت افزایش داده شده است، درصورتی‌که عدم توفیق کسب درآمدهای این ردیف را در سال‌های گذشته و در سال ۱۴۰۲ شاهد بودیم. کماکان این روند با ارقام افزایشی بیشتری دنبال می‌شود، درحالی‌که با توجه به روند سال‌های گذشته و سال جاری قطعاً این هدف‌گذاری به نتیجه مورد نظر منتج نخواهد شد.
مسئله بعدی کسب درآمدها از واگذاری شرکت‌های دولتی است که در عملکرد هشت‌ماهه اول سال جاری بر اساس گزارش‌های رسمی از سوی دولت فقط ۲۵ درصد هدف مورد نظر تحقق یافته است. ملاحظه می‌شود دولت در این بخش از درآمدها دچار مشکلات جدی است، به‌طوری‌که محقق نشدن اهداف ذکرشده را پیشاپیش اعلام کرده است. نتیجه چه خواهد شد؟
در عمل ناترازی عملیاتی و کسری بودجه بروز بیشتری پیدا خواهد نمود.
واردات:
بر اساس جدول شماره ۶ لایحه بودجه ارزش کل واردات در سال ۱۴۰۳ به میزان ۵۵ میلیارد یورو (۶۱ میلیارد دلار) تعیین شده که نسبت به سال‌های گذشته کمتر از حد مورد لزوم برآورد شده است. به نظر می‌رسد دولت از روی ناچاری و ناداشته‌های ارزی خود چنین رقمی را در لایحه گنجانده است. بدیهی است اهمیت موضوع در بخش واردات بیش از هر اقدامی به کیفیت جداول کالاها و خدمات وارداتی برمی‌گردد. ارزش‌گذاری بر اساس کالاهای سرمایه‌ای، واسطه‌ای و مصرفی است که نحوه سیاست‌گذاری می‌تواند در حمایت از تولید یا ضد تولیدی باشد. متأسفانه روند سال‌های گذشته نافی این ارزش‌گذاری اقتصادی بوده است. شواهد آماری از بی‌توجهی دولت‌ها در حمایت نکردن از تولید ملی و بنیه تولید فنّاورانه و تعمیق بازارگرایی در واردات را نشان می‌دهد.
مطلب قابل‌توجه دیگر در لایحه، بحث واردات کالاهای اساسی است که دولت در برنامه خود رقم ۱۳/۶۵ میلیارد یورو (۱۵ میلیارد دلار) را بر همان معیار ارز نیمایی ۲۸۵۰۰ تومانی در نظر گرفته است. اشاره شد این رقم تاب‌آوری لازم را در بازار فعلی نداشته و بیش از این افزایش خواهد یافت.
مالیات:
بیشترین واکنش‌ها و اظهارنظرها در سطح جامعه، پس از ارائه لایحه ۱۴۰۳ از سوی دولت به موضوع سقف درآمدهای و نحوه اخذ مالیاتی برمی‌گردد.
بر اساس جدول شماره ۲، سقف درآمدهای مالیاتی دولت در سال ۱۴۰۳ به میزان ۱۱۲۲ همت تعیین شده که این رقم افزایش ۴۹/۸ درصدی رشد مالیاتی را نسبت به سال ۱۴۰۲ (۷۴۹ همت) نشان می‌دهد. این درصد رشد اقدامی مثبت ارزیابی می‌شود، به‌ویژه هم‌زمان دولت اتکای خود را به درآمدهای نفتی نسبت به سال گذشته کمتر کرده است و نسبت کسر تراز عملیاتی لایحه نیز طی ده سال اخیر کمترین میزان خود را دارد که قابل‌توجه است، اما نکته مهم در نحوه و مبنای چگونگی اخذ مالیات‌ها استوار است. واقعیت این است که نسبت درآمدهای مالیاتی به تولید ناخالص داخلی۱ در ایران نسبت به اکثر کشورها پایین‌تر است. پرواضح است یکی از دلایل عمده آن، دسترسی آسان دولت به درآمدهای نفتی است. بر اساس معیار بانک جهانی، درصورتی‌که این نسبت بالاتر از ۱۵ باشد می‌تواند برای رشد پایدار اقتصادی، کاهش فقر، نابرابری‌های ناموجه و رفاه عمومی مناسب و مؤثرتر واقع شود. این نسبت در سال ۲۰۲۱ برای کشورهای توسعه‌یافته ۳۴/۱ درصد، برای اتحادیه اروپا ۴۱/۴ درصد و آسیا و اقیانوسیه ۱۱/۹ درصد است، درحالی‌که این عدد در ایران بین ۵ تا ۷ درصد برآورد می‌شود.
دولت در خصوص درآمدهای مالیاتی ادعا کرده این درصد رشد افزایشی بیشتر ناشی از گستردگی چتر مالیاتی است، نه بالا رفتن پایه‌های محاسباتی. ضمن اینکه بخشی از این افزایش ناشی از شکل‌گیری شرایط تورمی موجود در جامعه است. درواقع دولت از یک‌سو دست در جیب مردم کرده است و با افزایش سیاست‌های تورم‌زا، هم توان مالی و هم قدرت خرید افراد و گروه‌های جامعه را پایین آورده و از سوی دیگر مالیات‌ستانی بیشتری را هدف‌گذاری کرده است.
نکته اساسی مطرح در این زمینه، هدف‌گذاری در روش‌های اخذ مالیاتی است. برخلاف ایران، در دنیا شاهد هستیم این هدف‌گذاری‌ها به سمت مصرف است نه دستمزدها. به نوعی ما از درآمدها مالیات می‌گیریم نه از هزینه‌ها. این مکانیسم خود کاهش‌دهنده انگیزه‌های سرمایه‌گذاری در میان فعالان اقتصادی است.
نکته مهم دیگر توجه به «قانون معافیت مالیات بر عایدی سرمایه»، ازجمله عایدی از بهره بانکی در ایران برخلاف اکثر کشورهای توسعه‌یافته است. در حال حاضر، ۸۵ درصد سود بانکی نصیب ۲/۵ درصد سپرده‌گذاران می‌شود. همچنین ۸۰ درصد بازار سرمایه تحت کنترل دولت و شبه‌دولتی‌ها ازجمله پتروشیمی‌ها، فولادی‌ها و بانک‌هاست.
مصارف:
از کل لایحه بودجه ۱۴۰۳؛ یعنی ۲۴۶۲ همت عملاً ۴۰ درصد آن با عنوان مصارف فرابودجه‌ای در سه ردیف زیر در نظر گرفته شده است:
۴-۱ – هدفمندی یارانه‌ها به میزان ۷۵۸ همت، نسبت به سال گذشته ۶۵۹ همت رشد ۱۵ درصدی داشته است.
۴-۲- اختصاص ۱۳۰ همت به‌منظور توان و بنیه دفاعی (حدود ۵ میلیارد دلار که قرار است به‌صورت پول یا نفت اختصاص داده شود).
۴-۳- پرداخت دیون دولت به میزان ۱۳۰ همت به سازمان تأمین اجتماعی.
باقی‌مانده منابع جهت مصارف شامل پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان دولت و نهادها، ۱۱۲۱ همت (۷۰ درصد بودجه جاری)، ۳۸۵ همت مربوط به صندوق‌های بازنشستگی (نیروهای مسلح، کشوری، فولاد و وزارت اطلاعات)، ۲۲۰ همت بابت بازپرداخت دیون اوراق دولتی و ۵۰ همت بابت بازپرداخت سود اوراق دولتی، ۳۷۵ همت به اعتبارات عمرانی و بالاخره ۳۱۱ همت مربوط به اعتبارات استانی و متفرقه اختصاص داده شده است.
ملاحظه می‌شود هسته سخت لایحه بودجه عملاً در بخش مصارف شکل گرفته که دائماً در حال افزایش است و مجلس هم در این زمینه داستان خودش را دارد. انتظار افزایش هرچه بیشتر ارقام مربوط به مصارف با توجه به تجربیات سال‌های گذشته و در پیش بودن انتخابات مجلس را خواهیم داشت.
در مجموع ملاحظه می‌شود لایحه بودجه پیشنهادی دولت با توجه به تورم موجود بودجه‌ای انبساطی محسوب نمی‌شود، اما ظرفیت‌های بالقوه‌ای برای انبساطی شدن دارد. در این زمینه، مجلس اعتقاد دارد قانون هدفمندی یارانه‌ها خوب دیده نشده است، به‌خصوص در حمایت از یارانه‌های نان و دارو. همچنین در مورد افزایش حقوق و دستمزد با توجه به میزان تورم موجود خواهان افزایش بیشتر از ۲۰ درصد مورد نظر دولت است. مجلس مخالفت خود را با افزایش ۹ درصد مالیات ارزش‌افزوده به ۱۰ درصد اعلام کرده است. در این مورد احتمالاً نظر دولت اعمال خواهد شد. همچنین مجلس مخالفت خود را بر اساس قانون برنامه هفتم توسعه در مورد سهم «صندوق توسعه ملی» از فروش نفت صادراتی واریزی به میزان ۴۰ درصدی از سوی دولت در لایحه را مغایر قانون دانسته و تأکید دارد باید سهم واریزی از فروش نفت ۴۴ درصد تعیین شده باشد که در صورت اعمال قید قانونی مجلس شاهد کاهش ۴ درصدی درآمدهای دولت حاصل از فروش نفت خواهیم بود.
لازم است ذکر شود در پنج سال اخیر، ۵۹ میلیارد دلار برداشت از «صندوق توسعه ملی» صورت گرفته که با فلسفه وجودی ایجاد صندوق مغایر بوده است
کسری بودجه
درباره کسری بودجه باید استدلال کرد این کسری بودجه ناشی از چه عواملی است و با چه روشی این سنجش انجام می‌شود. آیا ما فقط با همین کسری بودجه آشکار روبه‌رو هستیم یا علاوه بر کسری‌های آشکار با ناترازی‌هایی ناپیدا و غیرآشکار فسادزا و رانتی، همراه با ضریب اهمیت بالاتر از کسری‌های آشکار نیز مواجهیم؟
لاپوشانی و غیرشفاف عمل کردن در بودجه‌نویسی و در بررسی‌های لایحه بودجه در مجلس، از هر دو سمت نهاد حاکمیتی؛ یعنی دولت و مجلس، کاملاً مشهود است. به‌طور نمونه، پیش از بررسی برنامه لایحه بودجه باید گزارش‌های مربوط به تفریغ بودجه سال گذشته برای آگاهی و اطلاع نمایندگان و عموم مردم در صحن علنی مجلس قرائت شود. با اینکه این گزارش را در شهریور سال جاری دیوان محاسبات به مجلس تقدیم کرد، ولی طنز تلخ این است که تا این لحظه هیئت‌رئیسه مجلس اجازه قرائت این گزارش را در صحن مجلس نداده است، درحالی‌که در مراحل آخر رسیدگی لایحه بودجه در مجلس قرار داریم؛ و تلخ‌تر از آن، در این رابطه هیچ فرد و هیچ نهادی معترض نیست؛ نه دولت، نه نمایندگان مجلس و نه خود دیوان محاسبات. این‌همه خرج و هزینه کردن بدون کوچک‌ترین بهره لازم از آن. بعد مطرح می‌شود ما پول نداریم، منابع ما پوشش لازم را در تأمین مصارف نمی‌دهند!
در یک نمونه دیگر، می‌توان به «یارانه‌ها پنهان» اشاره کرد که چگونه با پنهان‌سازی دولت و همراهی مجلس در واگذاری منابع انرژی ارزان‌قیمت (آب، برق و سوخت) به صنایع فولاد، معادن، پتروشیمی و دارو است و در پشت این سیاست‌گذاری دولت، توزیع رانت صورت می‌گیرد. برای شفاف‌سازی بیشتر می‌توان به اسامی سهامداران رانتی‌مسلک این واحدها توجه بیشتری کرد.
گزارش عملکردی هشت‌ماهه اول سال ۱۴۰۲ نشان می‌دهد بخش قابل‌توجهی از درآمدهای پیش‌بینی‌شده در برنامه محقق نشده است:
درآمد گمرکی به میزان ۴۰ درصد محقق نشده است؛
– بهره مالکانه بر معادن ۳۰ درصد محقق نشده است؛
در مولدسازی، تنها ۵ درصد برنامه محقق شده است؛
در فروش نفت صادراتی کمتر از ۲۰ درصد درآمدهای برنامه محقق نشده که بیشتر ناشی از بالا بودن برآورد ۸۵ دلار به‌ازای هر بشکه است؛
در واگذاری شرکت‌های دولتی، تنها ۲۵ درصد درآمدها محقق شده است.
از یک‌سو با عدم تحقق درآمدی و از سوی دیگر با مخارج الزام‌آور و ناکارآمدی دولت در عملکرد مخارج خود. روبه‌رو هستیم.
اما راه‌حل چیست؟ دولت برای تأمین بخشی از این کسری بودجه چه خواهد کرد؟
بر اساس مفروضات و شرایط اقتصادی موجود به نظر می‌رسد این اقدام‌ها در سال آینده احتمالاً از روی ناچاری و خطای تکراری (شخصاً معتقد به این گونه سیاست‌گذاری‌های ضد توسعه‌ای نیستم) در دستور کار دولت قرار خواهد گرفت:
الف- در حال حاضر چندین نرخ ارز در بازار داریم (حداقل هفت نوع نرخ ارز فعال است)، همان‌گونه که عنوان شد نرخ نیمایی ۲۸۵۰۰ تومانی به سمت حداقل کف بازار؛ یعنی ۳۷۰۰۰ تومان میل خواهد کرد. این مابه‌التفاوت می‌تواند در جبران بخشی از کسری بودجه به دولت کمک کند.
ب- نرخ ۳۸۰۰۰ تا ۴۰۰۰۰ تومانی مربوط به فروش انرژی دولت به پتروشیمی‌ها می‌تواند به رقم ۵۰۰۰۰ تومان برسد. این رقم اضافی می‌تواند بخشی از کسری هدفمندی یارانه‌ها را پوشش دهد.
ج – اگر فضای سخت سیاسی-امنیتی و نارضایتی مردمی از سیاست‌گذاری حاکمیت این اجازه را بدهد، دولت برای رهایی موقت از شرایط فعلی تمایل شدیدی دارد قیمت بنزین را افزایش دهد، در غیر این صورت سیاست کاهش سهمیه بنزین خودرو را دنبال خواهد کرد. مناسب‌تر آنکه با یک مدل ترکیبی از سهمیه‌بندی کمتر برای خودروها به‌علاوه به سهم بیشتر فروش بنزین آزاد با قیمت بالاتر اقدام کند.
هر سه مدل انتخابی درواقع به نوعی همان سیاست تکراری شوک قیمتی انرژی است. تجربه ضد توسعه‌ای ناموفقی که چندین بار در گذشته انجام شد و مجدداً می‌خواهیم برای چندمین بار آن را تکرار کنیم.
توضیح اینکه:
تمام ارقام اشاره‌شده در این بررسی با همت (هزار میلیارد تومان) نشان داده شده است.
مطالب مطرح‌شده بر اساس مفروضات موجود در بازار و متن لایحه دولت است که هم‌زمان در مجلس در حال بررسی است که قطعاً شامل تغییراتی از سوی مجلس خواهد شد.
با توجه به حجم مطلب و محدودیت صفحات امکان بارگذاری جداول لایحه بودجه فراهم نبود. از عزیزان درخواست می‌شود در صورت نیاز به سایت مرکز پژوهش‌های مجلس مراجعه کنند.
پی‌نوشت
- GDP
