سارا حاجیلو[۱]
مقدمه
مباحث تجربی و ملاحظات نظری درباره نقش دولت در اقتصاد، اصلاحات اقتصادی و آزادسازی در دوران جدید، نتایج ارزشمندی را درباره کیفیت و چگونگی دخالت دولت و سیاست‌گذاری اقتصادی دولت در اقتصاد و حتی جامعه به دنبال داشته است. طی فرآیندی طولانی ولی رضایت‌بخش، اجماع گسترده‌ای هم از سوی نهادهای بین‌المللی و هم از سوی اقتصاددانان درباره بازتعریف وظایف حاکمیتی دولت شکل گرفت. مجموعه این تلاش‌ها به این نتیجه منجر شد که برای آنکه یک دولت مشخص بتواند وظایف اصلی خود را در زمینه اصلاح نواقص بازار و حذف موارد شکست آن، افزایش رقابت‌پذیری، اصلاحات نهادی، دستیابی به بازارهای آزاد و بهبود سرمایه اجتماعی به‌درستی انجام دهد باید از چندین ویژگی برخوردار باشد که در قالب حکمرانی خوب تعریف می‌شود. از اواخر دهه ۱۹۹۰ نهادهای بین‌المللی سیاست‌گذاری اقتصادی همچون بانک جهانی، برنامه توسعه سازمان ملل متحد و تا حدودی صندوق بین‌المللی پول، سیاستی به نام حکمرانی خوب[۲] را به‌عنوان کلید معمای توسعه مطرح کردند. حکمرانی در لغت به معنای اداره و تنظیم امور است و به رابطه میان شهروندان و حکومت‌کنندگان اطلاق می‌شود. بر اساس تعریف برنامه عمران سازمان ملل حکمرانی خوب عبارت است از مدیریت امور عمومی بر اساس حاکمیت قانون، دستگاه قضائی کارآمد و عادلانه و مشارکت گسترده مردم در فرایند حکومت‌داری. به‌عبارت دیگر هر اندازه حاکمیت قانون بیشتر و دستگاه قضائی کارآمدتر و عادلانه‌تر و میزان مشارکت در یک کشور بیشتر باشد، حکمرانی در آن کشور مطلوب‌تر است. حکمرانی خوب مفهوم جدیدی است که از پیوند بین سیاست و اداره کردن جامعه به‌وجود آمده است و هدف آن افزایش کارآمدی یک نظام سیاسی برای اداره بهتر جامعه است. امروزه اصطلاح «حکمرانی» و «حکمرانی خوب» به‌نحو گسترده‌ای در ادبیات توسعه رواج پیدا کرده و حکمرانی بد به‌عنوان یکی از علل اساسی ناکامی جوامع امروزی در دستیابی به توسعه معرفی شده است. تلاش‌های بین‌المللی و تأکید صاحب‌نظران بر حکمرانی خوب، آن را به امری کلیدی در فرآیند توسعه تبدیل کرده است. ما در این مقاله نقش دولت در توسعه را در مقاطع مختلف تاریخی مورد بررسی قرار داده‌ایم. نقش و چگونگی دخالت دولت در توسعه همواره مورد بحث و جدل نظریه‌پردازان توسعه بوده است، به‌گونه‌ای که در نتیجه این چالش‌های نظری رویکردهای نظری مختلفی درباره رابطه دولت و توسعه شکل گرفته است. تجارب تاریخی توسعه نقش مهمی در تعدیل یا ظهور رویکردهای نظری جدید داشته است. سه رویکرد عمده در این حوزه عبارت‌اند از: دولت بزرگ (توسعه دولت‌محور) دولت کوچک (توسعه بازارمحور) و دولت موافق بازار (نظریه حکمرانی خوب).
توسعه دولت‌محور (دولت بزرگ)
دوره نخست سیاست‌گذاری توسعه اقتصادی از پایان جنگ دوم جهانی شروع می‌شود و تا اواخر دهه ۱۹۷۰ ادامه می‌یابد. رویکرد نظری حاکم بر توسعه در این دوران نظریه نوسازی بود. درواقع نظریه نوسازی مبنای تئوریک سیاست «توسعه دولت‌محور» یا «دولت بزرگ» را فراهم ساخت. این دوره مقارن با بازسازی ویرانی‌های جنگ در اروپا و اجرای طرح مارشال بود و از طرفی تجربه بحران بزرگ ۱۹۲۹ را نیز پشت سر داشت؛ لذا اکثر نظریه‌پردازان و سیاست‌گذاران اعتقاد به دولت بزرگی داشتند که زمام امور را در دست بگیرد و شرکت‌های دولتی به‌مثابه «قهرمانان ملی» تصور می‌شدند. اندیشه دولت بزرگ بر این مبنا استوار بود که دولت‌ها بهترین داور برای تصمیم‌گیری درباره تعیین ضروری بودن یا نبودن کالاها هستند، زیرا فرض بر این است که دولت از اطلاعات بیشتری برخوردار است و بر اساس این اطلاعات می‌داند که بازارهای اقتصادی چگونه عمل می‌کنند و نیاز جامعه به چه کالاها و خدماتی است؛ بنابراین دولت می‌تواند سیاست خاصی را دنبال و تولیدات دارای مزیت نسبی بالقوه را انتخاب کند. به‌علاوه بخش دولتی یکپارچه و یکدست فرض می‌شود. این بخش با برخورداری وسیع از وجود تکنوکرات‌ها و فن‌سالاران و متخصصانی کار می‌کند که در تار و پود دیوان‌سالاری دولتی بر اساس اصول عقلانی، تخصص و تقسیم‌کار در جایگاه‌های مناسب خود قرار گرفته‌اند، از این جهت بخش دولتی به‌زعم آنان از یک مرکز عصبی و مغزی با ذکاوت برخوردار است که برای حفظ تعادل عمومی به شیوهای عقلانی در زمینه اقتصادی تصمیم‌گیری می‌کند (ماری و اوتندا:۱۹۹۰). در کشورهای در حال توسعه (جهان سوم) نیز استدلال بر این بود که چون بخش خصوصی توان و سرمایه مورد نیاز برای «بسیج توسعه» را ندارد پس دولت از طریق شرکت‌های دولتی، منابع لازم را تجهیز می‌کند. نظریه اقتصاد کنیزی نیز دولت را عامل تصحیح‌کننده شکست بازار می‌دانستند که با طرح‌های عمرانی دولتی و صرفه‌های مقیاس حاصل‌شده از آن، فرایند توسعه را تسریع می‌بخشید. این دوره تا اواخر دهه ۱۹۷۰ ادامه یافت. (خیرخواهان، ۱۳۸۳: ۲۷).
توسعه بازارمحور (دولت کوچک)
در شرایطی که شرکت‌ها و نهادهای دولتی در عمل نشان دادند که کارایی و انعطاف‌پذیری لازم را نداشته، در معرض فشارهای سیاسی و تورم نیروی کار قرار دارند و اکثریت آن‌ها زیان‌ده هستند، دیدگاه طرفداران اقتصاد بازار (مکتب شیکاگو یا نئولیبرال‌ها) که خصوصی‌سازی را یک غایت و کمال مطلوب دانسته و خواهان کاهش سهم دولت در تولید ناخالص داخلی و محدودکردن نقش دولت در اقتصاد بودند به‌شدت رواج یافت. از این‌رو «دولت کوچک» در کانون توجه قرار گرفت. در رویکرد مکتب شیکاگو که در ابتدای دهه ۱۹۹۰ به «اجماع واشنگتن» معروف شد، باور به قدرت بازارها و انتخاب مردم وجود داشت و کارآمدی رقابت و قیمت‌های بازار جای تخصیص دولتی منابع را می‌گرفت. در سال ۱۹۸۹ کشورهای امریکای لاتین با بحران بدهی‌های خود مواجه بودند که در این ارتباط مؤسسه اقتصاد بین‌الملل تصمیم به برگزاری کنفرانسی در واشنگتن گرفت. اقتصاددانانی از ده کشور آمریکای لاتین در این کنفرانس بر روی ده سیاست اصلاحی که برای امریکای لاتین ضروری می‌دانستند، توافق کردند (ویلیامسون:۲۰۰۳). این برنامه اصلاحی به نام «اجماع واشنگتنی» معروف شد طبق این دیدگاه، بازارها بهترین نتایج را به بار می‌آورند و قیمت‌ها بهترین تخصیص‌دهنده منابع هستند. هرگونه دخالت دولتی برای تغییر در آنچه بازارها به‌وجود می‌آورند ضد تولیدی است؛ بنابراین، نگاه به دولت از «عامل توسعه» به جدی‌ترین «مانع توسعه» تغییر یافت. فرض می‌شد که نهادهای دولت تحت فشار گروه‌های هم‌سود، به دستگاه تولید و توزیع افزونه تبدیل می‌شود؛ پس هر اندازه دولت کوچک‌تر شود بهتر است. (خیرخواهان، ۱۳۸۳: ۲۷)
اجماع واشنگتنی بر این عقیده بود که اگر درواقع دولت از سر راه کنار برود، بازارهای خصوصی، منابع را به‌نحو کارا تخصیص خواهند داد و رشد باثبات ایجاد خواهند کرد. از طرفی بازارها همیشه نتایج کارآمد به بار نمی‌آورند و دارای نواقصی هستند به‌نحوی که ممکن است بازار کارکرد خود را به‌نحو شایسته‌ای انجام ندهد یا نتایج ناشی از کارکرد بازار به‌خودی‌خود نامطلوب باشند (میر، ۱۰۳۵:۱۳۷۸). تجربیات بعدی نشان داد که اگرچه کلیه عوامل مورد نظر اجماع واشنگتنی برای عملکرد خوب بازارها مهم هستند، اما کامل نیستند و بعضاً نادرست هستند. دوره اجماع واشنگتنی که از اواخر دهه ۷۰ آغاز شده بود در اواخر دهه ۹۰ پایان یافت و از آن پس موج تازه از نظریات و رویکردها آغاز شد.
رویکرد حکمرانی خوب
آنچه اجماع واشنگتنی را بیشتر با تردید مواجه ساخت، توسعه موفق کشورهای آسیای شرقی بود، چراکه این کشورها از نسخه‌های اجماع واشنگتنی پیروی نکرده بودند اما در عین حال از عهده یکی از موفقترین توسعهها برآمده بودند. همچنین بازنگری در فرآیند خصوصی‌سازی اقتصادهای در حال گذار آشکار کرد که بدون ایجاد زیرساختهای نهادی لازم ازجمله بازارهای رقابتی و دستگاه‌های تنظیمگری، نیل به اهداف ممکن نیست. تجربه فدراسیون روسیه و تفاوت آن با نمونه چین به‌وضوح اهمیت رقابت و نه مالکیت را ثابت کرد، به‌طوری که چین بدون خصوصی‌سازی شرکت‌های دولتی، دایره رقابت را گسترش داد و برعکس، روسیه بخش اعظم اقتصاد خود را بدون اینکه کاری برای ایجاد رقابت کند خصوصی کرد. نتیجه این شد که تولید روسیه به کمتر از سطح یک دهه قبل کاهش یافت، ولی چین موفق به حفظ رشد دورقمی به مدت دو دهه شده است و این تجربیات تئوری‌های سنتی را دچار سردرگمی کرده است (استیگلیتز، ۱۰۱:۱۳۸۳).
بنابراین اگر شعار دوره اول را «دولت، موتور توسعه» و دوره دوم را «دولت کوچک» بدانیم، شعار دوره سوم «حکمرانی خوب» است (ایمانی جاجرمی و فیروزآبادی، ۹۳:۱۳۸۶). در دوره نخست گسترش مالکیت و شرکت‌های دولتی سیاستی مهم برای جبران عقب‌ماندگی‌ها محسوب می‌شد؛ در دوره دوم واگذاری شرکت‌های دولتی برای بهبود عملکرد اقتصادی یک ضرورت تلقی می‌شد و در دوره سوم خصوصی‌سازی به‌صورت مشروط پذیرفته می‌شود… در دوره سوم هدف صرفاً رشد اقتصادی نیست؛ توسعه پایدار در صورتی تحقق می‌یابد که مردم‌سالاری، برابری و حفظ محیط‌زیست توأمان دنبال شوند (میدری، ۱۳۸۵: ۲۶۹-۲۷۰) در این رویکرد دولت و بازار هر دو نهاد اجتماعی هستند که از نقایص و کاستی‌های مختلف رنج می‌برند و توسعه درگرو رفع نقایص و عیوب نهاد بازار و نهاد دولت است. کلید توسعه در فراهم ساختن شرایط و نهادهایی است که دولت از عهده انجام وظایف حاکمیتی و پشتیبانی خود برآید و بتواند زمینه‌ساز رشد بازار و هدایت آن به‌نفع عامه مردم باشد (کناک: ۲۰۰۳). درواقع در دوره سوم ماهیت مسئله تغییر یافته است. در دوره‌های پیشین مسئله ابعاد دولت (بزرگی و کوچکی آن) مطرح بود، اما در این دوره مسئله کمیت دولت جای خود را به کیفیت مداخله دولت داده است. عدم مداخله دولت یا مداخله دولت ضعیف و ناکارآمد راهگشا نخواهد بود، زیرا دخالت دولت ضعیف و بد در اقتصاد، مجموعه‌ای از بحران‌ها و عدم مداخله آن هم بحران‌های دیگری را به وجود می‌آورد. (خیرخواهان: ۱۳۸۳: ۲۸)
جوزف استیگلیتز، معاون پیشین بانک جهانی و منتقد سیاست‌های تعدیل ساختاری، ضمن نقد سیاست‌های پیشین به اصول تازه سیاست‌گذاری اشاره می‌کند. استیگلیتز سیاست‌های تعدیل ساختاری یا اجماع واشنگتنی را مورد نقد قرار می‌دهد. او علت عدم موفقیت اجماع واشنگتنی به‌عنوان یک نظریه را ساده بودن آن می‌داند. به نظر وی «اجماع واشنگتنی بر پایه رد نقش فعال دولت و ایجاد دولت غیر مداخله‌گر و حداقل بود. فرض ضمنی در این اندیشه این است که دولت‌ها بدتر از بازارها هستند؛ بنابراین دولت هر قدر کوچک‌تر، بهتر است؛ اما در اجماع پساواشنگتنی دولت مکمل بازاراست و دولت و بخش خصوصی عمیقاً درهم تنیده‌اند. پس سؤال نباید به این صورت مطرح شود که آیا دولت باید دخیل باشد یا نه، بلکه چگونگی دخالت مهم است» بنابراین مسئله اصلی توسعه چگونگی مداخله دولت است. (استیگلیتز، ۳۴:۱۳۸۳)
بنابراین دولت موافق بازار رویکردی جدید است که در اواسط دهه ۹۰ و پس از آزمون و شکست هریک از دو رویکرد توسعه دولت‌محور و توسعه بازارمحور، مطرح شد. این اندیشه نوین نه‌تنها جایگاه دولت و بازار را در مقابل یکدیگر ندیده، بلکه برای آن دو نقش مکملی قائل است و دولت را به‌عنوان نهادی اجتماعی، نهادساز معرفی می‌کند که قادراست با ایجاد نهادهای کارآمد و توانمند، محیطی مناسب برای تنظیم روابط اقتصادی افراد به‌گونه‌ای کم‌هزینه، ساده و به دور از اتلاف وقت مهیا سازد و از این رهگذر به‌عنوان دست یاری‌دهنده بازار موجبات رشد اقتصادی را فراهم کند؛ لذا تدارک موفقیت‌آمیز این نهادها اغلب تحت عنوان «حکمرانی خوب» مطرح می‌شود. پس دستیابی به توسعه اقتصادی نه با دولت حداقل، بلکه با اصلاح نهادهای دولتی میسر می‌شود. (برادران شرکاء، ۱۳۸۷: ۳۶۲)
تجربیات فوق، اساس بررسی بانک جهانی و بازاندیشی آن درباره نقش دولت در توسعه اقتصادی بود. اولین ظهور مفهوم جدید حکمرانی خوب به گزارش بانک جهانی در سال ۱۹۸۹ در مورد آفریقا برمی‌گردد که در آن استدلال شد که بنیان مشکلات مربوط به توسعه در آفریقا، وجود یک بحران در حکومت است (بانک جهانی، ۶۰:۱۹۸۹). این گزارش در دهه ۱۹۹۰ توسط منابع مختلف دنبال شد. وزرای توسعه کشورهای اروپای شمالی (۱۹۹۰)، امور بنیادین آفریقایی (۱۹۹۰)، کمسیون جوامع اروپایی (۱۹۹۱)، برنامه توسعه سازمان ملل متحد (۱۹۹۱) و بانک جهانی (۱۹۹۱-۱۹۹۲) ازجمله این منابع بودند. همچنین بانک جهانی در گزارش سال ۱۹۹۷ خود نیز نشان داد که برای نیل به توسعه، وجود دولت کارآمد ضروری است که در این راستا کیفیت نهادهای کشور تعیین‌کننده است. لذا اخیراً اعتقاد بر این است که دولت و بخش خصوصی عمیقاً در هم تنیده‌اند و دولت باید به‌عنوان مکمل بازار عمل نماید و فعالیتهایی را در دست بگیرد که باعث بهبود عملکرد بازار و تصحیح نارساییهای آن شود. در حکمرانی خوب، ارتباط سه حوزه دولت، جامعه مدنی و بخش خصوصی حائز اهمیت است. اگر چنین وضعیتی رخ دهد، حکمرانی خوب در جهت دستیابی به توسعه شکل می‌گیرد. تحت این شرایط دولت چارچوب حقوقی و محدوده عمل سیاسی را تعیین می‌کند، بخش خصوصی تولید ثروت کرده و ایجاد اشتغال می‌کند و جامعه مدنی از طریق بسیج عمومی برای مشارکت در فعالیت‌های اقتصادی، اجتماعی و سیاسی ارتباط متقابل جامعه و سیاست را تسهیل می‌کند. از آنجا که هر یک از این سه حوزه ضعف‌ها و قوت‌هایی دارند، حکمرانی خوب را به‌ویژه در ارتباط با الزام توسعه پایدار به‌منزله وجود یک ارتباط سازنده میان این سه می‌دانند.
برنامه توسعه سازمان ملل متحد خصوصیات و شاخص‌هایی برای حکمرانی خوب تعریف کرده است (قلی‌پور، ۱۳۸۲) که در ادامه به آن می‌پردازیم.
پاسخگویی: بر اساس این رویکرد نه‌تنها پیامدهای اجتماعی تصمیمات تصمیم‌گیران بخش دولتی، بلکه تصمیم‌گیری‌های بخش‌های خصوصی و مدنی باید نسبت به منافع سازمانی در مقابل سهامداران خود پاسخگو باشند.
شفافیت: به‌معنای آزاد گذاشتن جریان اطلاعات و قابل دسترس بودن آن برای همه کسانی که در ارتباط با تصمیمات هستند.
حاکمیت قانون: یک حکومت خوب نیازمند چارچوب‌های قانونی قوی است تا بتواند منصفانه و درست عمل کند. همچنین باید از حقوق افراد کاملاً حفاظت کند و نیز باید از دستگاه قضایی و امنیتی قوی برخوردار باشد تا بتواند اعمال قوانین کند.
مشارکت: نظرات همه افراد (زن و مرد) باید در تصمیم‌گیری‌ها لحاظ شود؛ به‌عبارت دیگر همه افراد به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم باید در تصمیم‌گیری‌ها مشارکت کنند.
مسئولیت‌پذیری: حکومت خوب نیازمند آن است که نهادها و فرایندها به همه ذی‌نفعان در یک فرصت مقتضی خدمات ارائه دهد. این امر زمانی امکان‌پذیر است که نهادهای مذکور نسبت به خواست‌ها، انتظارات و نیازهای افراد و گروه‌ها حساس و مسئول باشند.
اجماع‌محوری: حکمرانی خوب مستلزم میانجی‌گری بین دیدگاه‌ها و منافع مختلف موجود در سطح جامعه به‌منظور نیل به‌نوعی اجماع گسترده در خصوص ارزش‌های سیاسی، بهترین خیر و مصلحت برای کل جامعه و نیز چگونگی دستیابی به آن است چنین حکومتی باید فرصت‌ها را در اختیار همه افراد و گروه‌های جامعه قرار دهد. ایجاد اجماع و توافق، گفت‌وگوی باز و ارتقای جامعه مدنی فعال، عناصر کلیدی توسعه پایدار بلندمدت است. درواقع توسعه فرایندی مشارکتی است (استیگلیتز، ۱۶۳:۲۰۰۲).
کارایی و اثربخشی: حکمرانی خوب مستلزم وجود فرآیندها و نهادهایی است که حاصل آن تأمین نیازهای جامعه، توأم با بهترین استفاده از منابع در دسترس است. مفهوم کارایی و اثربخشی در چارچوب حکمرانی خوب دربرگیرنده استفاده پایدار از منابع طبیعی و حفظ محیط‌زیست است.
انصاف و عدالت: در حکمرانی خوب همه افراد باید از فرصت‌ها بهره‌مند شوند و همه آن‌ها به‌ویژه قشر آسیب‌پذیر باید از فرصت رشد و توسعه برخوردار باشند (UN ESCAP:2002)
فهرست منابع
- استیگلیتز جوزف (۱۳۸۳)، «حرکت به‌سوی اجماع پساواشنگتنی»، ترجمه لیلا بندری، در حکمرانی خوب بنیان توسعه، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
- استریتین پل (۱۳۸۳)، حکمرانی خوب؛ پیشینه و تکوین مفهوم، ترجمه حمیدرضا ارباب، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
- ایمانی جاجرمی، حسین و سید احمد فیروزآبادی (۱۳۸۶) بررسی مدل‌های سنجش عملکرد مدیریت محلی: با تأکید بر سازمان‌های مدیریت شهری و روستایی در ایران، نامه علوم اجتماعی شماره ۳۲.
- برادران شرکاء، حمیدرضا (۱۳۸۷)، حکمرانی خوب: کلید توسعه آسیای جنوب غربی، راهبرد شماره ۴۶.
- خیرخواهان، جعفر (۱۳۸۳)، حکمرانی خوب اصلاح نهادهای عمومی و تقویت حکمرانی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
- قلی‌پور، حجت‌الله (۱۳۸۲) حکمرانی خوب در ادبیات مدیریت: طرح پژوهشی حکمرانی خوب. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
- لفت‌ویچ، آدریان (۱۳۸۵) دولت‌های توسعه‌گرا، ترجمه جواد افشار کهن، نشر مرندیز.
- میدری، احمد (۱۳۸۵) «مقدمه‌ای بر نظریه حکمرانی خوب» فصلنامه رفاه اجتماعی، سال ششم، شماره ۲۲.
- مِیر، جرالد (۱۳۷۸)، مباحث اساسی اقتصاد توسعه، ترجمه غلامرضا آزاد، نشر نی، چاپ اول.
- مقدسی، علیرضا (۱۳۸۵) کاربرد حکمرانی شایسته در مبارزه با فساد اداری، اطلاعات سیاسی اقتصادی شماره ۲۸۱-۲۸۲.
- Knack Stephen (2003) Democracy, Governance,and Growth, T H E UNIV E RSI TY OF MI C HIGAN P R ESS
- Lyon, Patricia (2000) “Partnership for Good Governance in the 21st Century“,
- Murray R. and Otendah. C.O, (1990) “A Market Oriented Administration in the Welfare State” No.1 United Nations Department of Technical Cooperation for Development,
- Nkum, John(2002) Local governance for rural poverty reduction: challenges and the way forward, European Forum on Rural Development Cooperation Policies and approaches for rural poverty reduction.
- Stiglitz,joseph E.”participation and development: perspectives from the comprehensive development paradigm” Review of Development Economics, 6(2), 163-182.
- Tarling Nicholas (2005) Corruption and Good Governance in Asia, Routledge
- UN ESCAP “what is Good Governance” (۲۰۰۲), online athttp:/WWW.Unescap. Org/huset / gg / Governance. Htm.
- UN HCHR, (2007) GOOD GOVERNANCE PRACTICES FOR THE PROTECTION OF HUMAN RIGHTS, UNITED NATIONS, New-York and Geneva
- Williamson, J, (2003) “From Reform Agenda to Damaged Brand Name”, Finance and Development.September, pp.10-13
- World Bank(1989) Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth(Washington,DC,The World Bank), Australian Journal of Public Administration, Vol. 59, No 3.
[۱]. کارشناسی ارشد الهیات
[۲]. Good Governance
