محمدحسین شریف‌زادگان
مسئله رفاه اجتماعی در ایران می‌تواند از منظرهای مختلف مورد بحث و تبادل نظر قرار گیرد. به همین دلیل است که این امر بین سیاست‌گذاران و اندیشمندان اقتصاد توسعه و اقتصاد سیاسی ایران با تعابیر متمایزی مورد توجه قرار گرفته است.
رفاه اجتماعی می‌تواند نتیجه همه نحله‌های اقتصادی تلقی شود، به نحوی که همه مشرب‌های طرفدار بازار آزاد کسانی که به اندیشه نئوکینزین معتقدند و سوسیالیست‌ها همگی معتقدند نتایج اقتصاد ناشی از تفکرشان نهایتاً به رشد و توسعه اقتصادی منجر می‌شود که در پرتو آن رفاه اجتماعی شامل شغل و درآمد، امنیت شغلی، بهداشت و درمان، آموزش، مسکن مناسب، فضای کسب و کار و امنیت غذایی تأمین می‌گردد.
مفهوم عدالت اجتماعی
امروزه در عمل ثابت شده هرگونه تصمیم اقتصادی در جامعه موجب بروز آثار خارجی (Externality) می‌گردد که یکی از این آثار فقر و نابرابری در جامعه است، بنابراین برای پوشاندن و سازگار کردن آن با شرایط عادی می‌بایست از سیاست‌های اجتماعی (Social policy) مثل بیمه‌های اجتماعی و حمایت‌های اجتماعی و اقتصادی استفاده نمود. این امر در اروپا امریکا و بسیاری کشورهای در حال توسعه متداول است؛ بنابراین سیاست‌گذاری اقتصادی و اجرای آن در کشورها به همراه سیاست‌های اجتماعی است و از آنجایی که معمولاً بروز آثار خارجی اجرای سیاست‌های اقتصادی کاملاً متصور است امر اقتصاد، اقتصاد توسعه و اقتصاد سیاسی در کشورها در کنار هم انجام می‌پذیرد و با سیاست‌های اجتماعی همراه می‌شود و به شکل مکمل عمل می‌کند؛ البته سیاست‌های اجتماعی صرفاً برای پوشاندن آثار خارجی اقتصاد ضرورت ندارد، بلکه دو کارکرد دیگر هم دارد: نخست آنکه، مستقلاً برای پاسخگویی به نیازها و تقاضاهای شهروندی مردم کشورها در داشتن بیمه‌های اجتماعی، بهداشت و درمان، آموزش، مسکن، توانمندسازی شغلی و امنیت غذایی است؛ و دوم اینکه، اصولاً توسعه اقتصادی در مفهوم گسترده‌تر آن بدون سیاست اجتماعی معنی نمی‌شود و کارکرد آن وابسته به انجام امور اقتصادی و اجتماعی به‌طور توأمان است. از سوی دیگر ماهیت، شیوه‌ها و نگرش به رفاه اجتماعی و سیاست اجتماعی به نوع نگاه ما به فلسفه عدالت، عدالت اجتماعی و نهایتاً مصادیق آن در رفاه و سیاست‌های اجتماعی وابسته است. امروزه همه احزاب و نحله‌های سیاسی و اندیشه‌های اقتصادی رویکرد خود را نسبت به عدالت اجتماعی، رفاه و سیاست اجتماعی روشن نموده‌اند و هیچ‌کدام آن را نفی نمی‌کنند (البته بعضی از اندیشه‌های افراطی مثل دیدگاه هایک از مکتب اتریش و نوزیک، فیلسوف امریکایی، مفهوم عدالت اجتماعی را نفی و تقبیح می‌کنند ولی این رویکرد عمومیت ندارد) و راهکار خود را ارائه نموده‌اند. دلیل آن نیز بروز تعارضات اجتماعی، بی‌عدالتی، فقر و نابرابری در همه کشورها به‌خصوص در کشورهای اروپایی و امریکاست که موجب می‌شود جریانهای سیاسی و اقتصادی موضع خود را برای حمایت از مردم در مورد عدالت و رفاه اجتماعی بروز دهند.
در امریکا، فیلسوف اجتماعی، جان رالز برابری را زمانی می‌پذیرد که علاوه بر رعایت شرایط مساوی برای رقابت افراد سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی به ضرر پایین‌ترین اقشار اقتصادی جامعه نباشد، حتی مایکل سندل، استاد فلسفه دانشگاه هاروارد، به جان رالز خرده می‌گیرد که عدالت امری است که مربوط به یکایک افراد است و نمی‌توان آن را به‌طور نسبی در مورد عده‌ای که نابرابر هستند پذیرفت. عدالت اجتماعی جزئی از حقوق بشر تلقی می‌شود و مجموعه‌ای از حقوقی است که افراد به حکم انسانیت از آن برخوردارند و از قرن نوزدهم جای حقوق طبیعی را یافت، بعدها در تغییر فرهنگ انسان‌ها و جامعه تکامل پیدا کرد و به حقوق انسان‌ها و بشر که در ذات آدمی و حقوق شهروندی آن‌ها نهفته است، تغییر یافت. در واقع حقوق بشر مفهومی است نوین و برخاسته از شرایط جدید تمدن بشر و یکی از ارکان آن میل به عدالت، عدالت اجتماعی و رفاه اجتماعی در ابعاد مختلف آن است؛ بنابراین نمی‌توان از آزادی و حقوق بشر صحبت کرد و به عدالت اجتماعی و رفاه انسان‌ها و جامعه اشاره نکرد. البته می‌بایست بین برابری همه انسان‌ها از همه مواهب جامعه که موجب از بین رفتن کار و تلاش در جامعه می‌شود و برابری به مفهوم انصاف یا قرار دادن شرایط مساوی برای رشد و رقابت اجتماعی و اقتصادی و انسانی برای همه تفاوت قائل شد و برابری به مفهوم انصاف را منصفانه‌تر و انسانی‌تر دانست.
عدالت اجتماعی در ایران
در ایران همواره مسئله عدالت اجتماعی دستخوش چالش‌ها و فراز و فرودهای فراوانی بوده است. اگر عدالت اجتماعی و اجرای سیاست‌های اجتماعی برای احقاق حقوق شهروندی در آموزش، سلامت، حداقل مسکن برای گروه‌های متوسط و کم‌درآمد و ایجاد شرایط اقتصادی برای ایجاد شغل و درآمد برای همه گروه‌های درآمدی به‌خصوص گروه‌های کم‌درآمد و متوسط باشد، سیاستی متداوم و همیشگی است، ولی ارائه یارانه‌ها و کمک‌های حمایتی باید مشروط به توانمندسازی جامعه باشد و بعد از توانمند شدن آن می‌بایست یارانه‌ها کم شود یا تغییر یابد. درحالی‌که در دولت نهم و دهم یارانه‌ها به همه مردم اعم از کم‌درآمد و پردرآمد به‌طور یکسان داده شد و عملاً به جای یارانه و توانمندسازی جامعه به پول‌پاشی در کشور اقدام شد، تا حدی که مردم فکر کردند که این کار دریافت حقی است از سهم نفت و نه یارانه. در سال ۱۳۹۲ در دولت یازدهم که می‌خواستند مردم داوطلبانه از دریافت یارانه چشم‌پوشی کنند بعضی از گروه‌های اجتماعی شرط گذاشتند که یارانه‌ها را قطع کنید به شرط آنکه پول آن را صرف مدرسه‌سازی کنید درحالی‌که از ابتدا دریافت این پول حق گروه‌های برخوردار و پردرآمد نبود که برای آن شرط قائل باشند. در واقع یارانه که یکی از ابزارهای مؤثر در شرایط خاص برای توانمند کردن قدرت خرید گروه‌های کم‌درآمد به تراز دیگر گروه‌های درآمدی است، چرخش مفهومی به سمت یک حق همگانی برای همه داشت و این انحراف بزرگی در اجرای یک سیاست موقت مؤثر اجتماعی برای نابرابری و کاهش فقر بود. بدین ترتیب نگه داشتن مردم فقیر در همان سطحی که همواره محتاج یارانه‌های دولتی باشند یا اضافه کردن جمعیت آنان نشانگر ناتوانی دولت‌هاست. مطالعات نشان می‌دهد کشورهای درحالتوسعه بین ۶ تا ۸ درصد رشد اقتصادی لازم دارند تا بتوانند سیاست‌های رفاهی کارآمدی را به انجام برساند؛ بنابراین بدون داشتن رشد مناسب اقتصادی سیاست‌های توزیعی، سیاست‌های کاهش فقر و توزیع فقر در جامعه است.
مهم‌ترین عامل‌های تأثیرگذار و ایجاد فقر در زندگی خانوارهای ایرانی تحولات اقتصاد کلان و چگونگی اجرای سیاست‌های اجتماعی کاهش فقر است. اگرچه رشد اقتصادی عامل تعیین‌کننده‌ای در کاهش فقر است، ولی بدون اجرای توأمان سیاست‌های اجتماعی نمی‌توان به کاهش فقر دست یافت. بی‌ثباتی و ناپایداری اقتصادی نه‌تنها به رشد اقتصادی لطمه وارد می‌سازد، بلکه با افزایش نابرابری از اثربخشی سیاست‌های کاهش فقر نیز می‌کاهد. این در حالی است که هم‌زمان اقتصاد ایران رشد پایین و تورم چند ساله بالای ۳۰ درصد را تجربه می‌کند و به همراه آن رکود و کاهش تولید بخش‌های اقتصادی نیز دیده می‌شود. خانوارهای فقیر اولین گروه‌هایی هستند که در زمان رکود و تورم آسیب جدی می‌بینند. برای کاهش فقر باید در ایران تولید ثروت بشود و موانع آن که ساختار ناکارآمد اقتصاد سیاسی و سیاست خارجی نامرتبط با منافع توسعه اقتصادی است، اصلاح شود. با رفع موانع ساختاری حکمرانی اقتصادی سیاسی و سازگاری سیاست خارجی و توسعه اقتصادی است که روان شدن جریان اقتصاد کشور و سرمایه‌گذاری برای تولید ثروت و ایجاد شغل برای خانوارهای ایرانی ممکن می‌شود. در شرایطی که میزان سرمایه‌گذاری ثابت کشور از میزان استهلاک سرمایه کمتر است، تولید ثروت ناممکن است؛ یعنی ما ظرفیت سرمایه‌گذاری جدید در اقتصاد برای کار جدید ایجاد نمی‌کنیم. سرمایه‌گذاری در همه سطوح کلان و متوسط و کوچک با اختلال شدیدی مواجه است و شرایطی که در ایران تولید ثروت به‌طور مکفی و جدی انجام نمی‌شود و رشد اقتصادی مناسبی ایجاد نمی‌گردد نمی‌توان به سیاست اصلی کاهش فقر و توانمندسازی اقتصادی و اجتماعی و فرهنگی جامعه زیر خط فقر دل بست؛ زیرا توزیع عادلانه منابع اندک جامعه عملاً همان توزیع فقر در جامعه است.
در بین سال‌های ۱۳۸۴ تا ۱۳۹۶ تحلیل فقر درآمدی در گروه‌های سه‌گانه مصارف خانوار (کم‌درآمد، متوسط و پردرآمد) نشان می‌دهد مصرف واقعی گروه‌های کم‌درآمد به این علت که فقط کالاهای اساسی را مصرف می‌کنند و در هر وضعیتی باید آن‌ها را تأمین کنند ثابت مانده است، درحالی‌که مصرف واقعی گروه‌های متوسط کاهش یافته و این مورد نیز منجر به کاهش سبد مصرفی خانوار یا کوچک‌تر شدن سفره‌ها شده است. همچنین مصرف واقعی گروه‌های پردرآمد با شیب بیشتری کاهش یافته است و بیانگر متأثر شدن آن‌ها از افزایش قیمت‌هاست. گروه پردرآمد بیشتر اقدام به کاهش مصرف کالاهای لوکس کرده‌اند. در مجموع سبد کالاهای مصرفی کل خانوارهای کشور در این دوره کاهش یافته است و این امر رفاه آنان را تحت تأثیر قرار داده و در واقع تقاضای مؤثر جامعه (Effective demand) کم شده است. همچنین در این دوره با کاهش شدید رشد اقتصادی روبه‌رو بوده‌ایم و چند سال در دولت آقای احمدی‌نژاد رشد اقتصادی منفی هم داشتیم. در این دوره خط فقر به‌شدت افزایش یافته اما ضریب جینی که نشان‌دهنده توزیع عادلانه درآمد در جامعه است بهبود یافت که همانا نشانگر توزیع فقر در جامعه بود.
سیاست کاهش فقر
در اینجا لازم است بر راهکارهای کاهش فقر و نابرابری در ایران تمرکز کنیم. همان‌طور که گفته شد کاهش فقر و نابرابری رابطه‌ای وثیق با رشد و توسعه اقتصادی دارد و بدون حداقلی از رشد نمی‌توان به کاهش فقر و نابرابری دست یازید؛ ولی نمی‌توان صرفاً به آثار رشد اقتصادی در کاهش فقر بسنده کرد. تمامی مطالعات انجام‌شده در حوزه اقتصاد توسعه و اقتصاد سیاسی و کاهش فقر و نابرابری بر اجرای سیاست‌های فقرزدایی که نوعی سیاست اجتماعی است، تأکید می‌کنند.
اگر بخواهیم راهبرد کلان مناسب رابطه سیاست‌های اجتماعی و اقتصادی -که عدالت اجتماعی را گسترش دهد و رشد و توسعه اقتصادی را ترسیم کند- مشخص کنیم، به سه راهبرد استراتژی شناخته‌شده می‌رسیم. اگر توسعه اقتصادی را به رشد (Growth) و سیاست اجتماعی کاهش فقر را در قالب عدالت اجتماعی (Redistribution) علامت‌گذاری و تعریف کنیم:
راهبرد اول: سیاستی است که رشد اقتصادی را مرجح بر باز توزیع درآمد می‌داند. این راهبرد و عنوان تقدم رشد اقتصادی نسبت به باز توزیع درآمد۱ (GTR) شناخته شده است. مدعیان این راهبرد می‌گویند با رشد اقتصادی و ایجاد ظرفیت‌های گسترده اقتصادی و بزرگ شدن حجم اقتصاد خودبه‌خود امکان اشتغال و کار برای همه گروه‌های اجتماعی فراهم می‌شود و از این طریق توزیع درآمد متعادل تحقق می‌یابد، ولی این راهبرد عموماً منجر به عدالت اجتماعی و کاهش فقر نشده است. در ایران نیز در دولت سازندگی به راهنمایی اقتصاددانان پیروان این مکتب این راهبرد مورد آزمون قرار گرفت و نتیجه‌بخش نبود.
راهبرد دوم: در وضعیتی که باز توزیع درآمد عمدتاً مورد توجه باشد و رشد اقتصادی در مرحله دوم مطرح شود راهبرد تقدم بازتوزیع درآمد نسبت به رشد اقتصادی۲ (RTG)است. در این راهبرد منابع جامعه عمدتاً صرف توزیع مناسب درآمد می‌شود و عملاً ظرفیت‌های اقتصادی جامعه تضعیف می‌گردد. این راهبرد در دوره جنگ هشت‌ساله در ایران اجرا شد.
راهبرد سوم: با توجه به این تحلیل که بدون رشد اقتصادی لازم، توزیع درآمد متعادل صورت نمی‌گیرد راهبرد رشد اقتصادی همراه با توزیع درآمد (GWR)۳ است. راهبرد اول راهبردی است که عملاً نمی‌تواند عدالت اجتماعی را محقق کند و در رشد اقتصادی نیز خلل وارد می‌آورد. راهبرد دوم رشد اقتصادی را کاهش می‌دهد و در نتیجه بازتوزیع درآمد و عدالت اجتماعی بدون تکیه بر رونق اقتصادی راه به جایی نمی‌برد، ولی راهبرد رشد اقتصادی همراه با عدالت اجتماعی نزدیک‌ترین راهبردی است که با تکیه بر ضرورت رشد اقتصادی، سیاست‌های اجتماعی را هم‌زمان به اجرا درمی‌آورد و عدالت اجتماعی و سیاست‌های فقرزدایی را پشتیبانی می‌کند؛ بنابراین نمی‌توان بدون داشتن رشد اقتصادی مناسب به امر کاهش فقر و نابرابری با کفایت و مؤثر اقدام نمود؛ اما این بدان معنا نیست که در شرایط بحران‌های اقتصادی یا شرایط رکود تورمی کنونی ایران می‌بایست همه سیاست‌های رفاهی و فقرزدایی و ایجاد برابری به مفهوم انصاف را تعطیل کند. سیاست درست و کارآمد برای ایران با توجه به سوابق اجتماعی و تقاضاهای سیاسی و اجتماعی مردم ایران در زمینه عدالت اجتماعی و توسعه اقتصادی سیاست رشد اقتصادی همراه با عدالت اجتماعی است، منتها شرط تحقق‌پذیری آن و کارآمدی و کفایت عدالت اجتماعی، داشتن رشد اقتصادی و انباشت ثروت ملی است. بی‌تردید ظرفیت توسعه ملی ایران ۳۰۰ میلیارد دلار نیست و می‌تواند چند برابر آن باشد، اما در شرایطی که سیاست خارجی ایران در جهت منافع اقتصادی و توسعه ملی عمل کند و کژراهه‌های حکمرانی کشور در همه زمینه‌ها اصلاح گردد. کژکارکردی حکمرانی اقتصاد سیاسی و سیاست خارجی نامرتبط با توسعه اقتصادی دو ابرچالش در ناکارآمدی اقتصاد ایران محسوب می‌شوند. امروزه هیچ کشوری بدون مرتبط بودن با اقتصاد بین‌الملل و با داشتن سیاست خارجی سازگار با جهان و مصالحه با کشورها بدون اینکه زیر سلطه کشورهای دیگر قرار گیرد زیست اقتصادی و اجتماعی متعارف نخواهد داشت؛ بنابراین علت‌العلل ناکارآمدی اقتصاد ایران روشن است و به‌طور نسبی هرقدر که این موانع برطرف شود دیگر چالش‌های ایران نیز حل‌وفصل شده و شرایط برای روان شدن وضع اقتصاد فراهم می‌شود.
نکته مهم دیگر این است که سیاست‌های اجتماعی در ایران فراز و فرودهای مختلفی داشته است، ولی عمدتاً برای تنظیمات اجتماعی به کار گرفته شده است تا پاسخگویی به حقوق انسانی و حقوق شهروندی مردم، به همین دلیل مشاهده می‌شود که طی حداقل پنجاه سال گذشته سیاست‌های اجتماعی متناقض در ایران پیاده شده است، ولی در مجموع وجود بیمه‌های اجتماعی، نظامات بهداشت و درمان و آموزش عمومی با همه کاستی‌های آن زیربنای مستحکمی برای رفاه اجتماعی ایران فراهم ساخته است.
امروزه بحران صندوق‌های بازنشستگی محصول دو عامل مهم است: از سویی رکود اقتصادی موجب پایین آمدن ظرفیت کارخانه‌ها و واحدهای تولیدی و خدماتی شده که امکان مشارکت در صندوق‌ها را کاهش می‌دهد؛ و از سوی دیگر ناکارآمدی حکمرانی و مدیریت این صندوق‌ها چه در حوزه درونی و چه در رابطه با دولت موجب ضعف مالی و کارکردی این صندوق‌ها شده است و عملاً غیر از صندوق تأمین اجتماعی به‌عنوان بزرگ‌ترین صندوق بیمه اجتماعی ایران بقیه صندوق‌ها یا از بین رفته و توسط دولت تغذیه می‌شوند یا دچار بحران‌های درونی مخرب شده‌اند. صندوق تأمین اجتماعی نیز اگرچه ساختار قدرتمندی دارد، ولی به علت کسری ماهانه و سالانه و کاهش بیمه‌گذاران ناشی از رکود اقتصادی، مشکلات روزافزون را تجربه می‌کند. بخش مهمی از بیمه‌گذاران صندوق‌ها به‌خصوص صندوق تأمین اجتماعی کارگران صنوف و کارکنان واحدهای کوچک و متوسط کشورند که با مشکلات فراوانی از نظر میزان دستمزد مواجهه‌اند. افزایش حقوق کارگران از یک‌سو با افزایش قیمت کالا و خدمات بنگاه‌های اقتصادی مواجه می‌شود و به ناکارآمدی و بروز مشکلات برای این بنگاه‌ها دامن می‌زند و از سوی دیگر حقوق انسانی و شهروندی کارگران حکم می‌کند که با انجام کار شرافتمندانه پاداش کار مناسبی دریافت کنند که با قدرت خرید برای یک خانوار متعارف سازگاری داشته باشد. این همان تناقضی است که ناکارآمدی اقتصاد ایران به بار آورده است و نمی‌توان آن را به نفع یکی از طرف‌ها حل‌وفصل کرد، بلکه می‌بایست در کوتاه‌مدت با سازگاری این دو طرف فرصت‌هایی برای اصلاحات اقتصادی، رفع ابرچالش‌ها و روان شدن اقتصاد و ایجاد شرایطی که فضای کسب و کار بهبود یابد و جریان تولید و انباشت سرمایه در ایران فراهم آورد.
در این میان سؤال این است که چه نوع دولتی می‌تواند به این کار مبادرت کند؟ بی‌تردید دولتی قادر به حل مسائل و رفع چالش‌های اقتصادی ایران است که دولت توسعه‌گرا باشد. دولت توسعه‌گرا، دولتی است که قادر باشد آن‌چنان ظرفیت‌های قانونی، اجتماعی، اقتصادی و ساختاری در خود ایجاد کند که بتواند شرایط اصلاحات، تحولات و راهبری توسعه اقتصادی را به سمت ایجاد نسبی بهبود اقتصادی و عدالت و رفاه اجتماعی فراهم سازد. مسئله دولت توسعه‌گرا از منظر نظری و تطبیق آن با شرایط ایران و کارکرد دولت، امری است که محتاج بحث مفصلی خواهد بود. ■
پی‌نوشت‌ها:
- Growth then Redistribution
- Redistribution then Growth
- Growth with Redistribution
