سعید هراسانی*
ادبیات توسعه در نیم‌قرن اخیر را باید یکی از پررونق‌ترین دغدغه‌ها و نظریه‌ورزی آحاد بشر در نظر گرفت. کشورهای جهان سوم، کشورهای کمتر توسعه یافته و کشورهای در حال توسعه مفاهیمی هستند که به‌کرات شنیده می‌شوند و قصدشان متمایز کردن گروهی از کشورهایی است که به لحاظ اقتصادی، اجتماعی و سیاسی از گروه کشورهای پیشرو و عقبماندهاند.
بسته به اینکه کدام معیار را در نظر بگیریم، این کشورها با مؤلفه‌هایی همچون تولید ناخالص پایین، فقر گسترده، حکومت‌های غیردموکراتیک وابسته، نظام اجتماعی چندپاره و مشابه آن شناسایی می‌شوند، اما حالا عده‌ای در مدرسه جان اف.کندی دانشگاه هاروارد پیدا شده‌اند که میزانی جدید را پیش‌روی محققان توسعه می‌گذارند. کدام کشورها توان حل مسائل دشوار را دارند؟
اما منظور این پژوهشگران از مسائل دشوار چیست؟ امروزه کمتر کشوری وجود دارد که صاحب مدرسه و دانشگاه نباشد، بیمارستان‌ها، سدها، جاده‌ها، ریل راه‌آهن و ساختمان‌های شیک در اکثر کشورها خود را نمایان ساخته است. ادارات پلیس، ساختمان‌های دادگستری و دفاتر دولتی در تمام کشورها پررونق هستند. تقریباً ساختار و سازمانی در کشورهای بیشتر توسعه‌یافته وجود ندارد که کشورهای کمتر توسعه یافته بدل آن را نزده باشند، اما همچنان مردم تمایزات جدی میان این دو مشاهده می‌کنند.
از نظر پژوهشگران توسعه‌دهنده رویکرد انطباق مداوم مسئله‌محور مسیر طی شده تاکنون راحت‌ترین بخش توسعه بوده است، اما اصل داستان جای دیگری است. کشورهای در حال توسعه مدرسه و معلم و دانش‌آموز دارند، اما در کمتر کشوری افراد از محصول این نظام راضی هستند! پلیس در سرتاسر شهرهای جهان مستقر است، اما در بسیاری از موارد این افراد به جای برقراری نظم و قانون، خود بخشی از مسئله فساد و جرم و جنایت شده‌اند. دفاتر دولتی بودجه‌های هنگفتی را می‌بلعند، اما سؤال همه این است که آن‌ها دقیقاً چه‌کاری انجام می‌دهند؟
منظور از مسائل دشوار همین امور است. ساختمان‌سازی و ایجاد دفاتر و استخدام نیروی انسانی بدون کوچک‌ترین زحمتی ممکن است، اما اینکه یک هدف اصلی، همانند پرورش جوانان توانمند و جامعه‌پذیرشده، کاهش فساد در نظام اداری، برقراری نظم، جلوگیری از فرار مالیاتی و مشابه آن ازجمله مسائل دشواری هستند که نیازمند ظرفیت‌های اجرایی قوی در نظام حکمرانی کشورهاست. به زبان ساده توسعه محصول حل همین مسائل دشوار است و برای چنین کاری نیازمند حکومتی توانمند هستیم.
از دل همین موضوع است که «ظرفیت اجرایی دولت» به‌عنوان یکی از ابعاد اصلی توسعه معرفی شده است. بررسی تاریخ توسعه ایران در سی سال اخیر حول این موضوع شکل گرفته است که برای دستیابی به توسعه ابتدا باید کدام بعد را تقویت کرد؟ توسعه سیاسی یا توسعه اقتصادی؟ اما پژوهشگران دانشگاه هاروارد پاسخ دیگری به ما می‌دهند! اولویت توسعه ظرفیت اجرایی دولت برای حل مسائل دشوار توسعه است!
اما چرا این محققان به چنین پاسخی رسیده‌اند؟ مرور ادبیات توسعه نشان‌دهنده چندین رویکرد توسعه‌ای است. اولین تلاش‌ها برای توسعه کشورهای توسعه‌نیافته متکی بر دولت‌های بزرگ بود که با استفاده از ظرفیت کشورهای بیشتر توسعه یافته به دنبال رشد اقتصادی کشورها بودند. بعد از این تلاش‌ها سازمان‌های توسعه‌ای در اجماعی معروف به «اجماع واشنگتن» مسیر توسعه را در دل دولت‌زدایی و خصوصی‌سازی دیدند، اما دیری نپایید که متخصصان متوجه اشتباه خود شدند. وجود دولت یا نبود آن دخل و تصرف چندانی در توسعه این جوامع نداشت و از دل همین تجربیات مفهوم «حکمرانی خوب» زاده شد. حکمرانی خوب به این معنا بود که کشورها برای نیل به توسعه نیازمند «نهادهای مناسب» هستند و بر همین مبنا شاخص‌هایی همچون پاسخ‌گویی، حاکمیت قانون، کنترل فساد، اثربخشی دولت و غیره معرفی شد.
مرور تمام تاریخچه اشاره‌شده در بالا یک نکته را به ما گوشزد می‌کند، در تمام این رویکردها سازمان‌های بیرونی در کشورهای شمال به دنبال توسعه کشورهای جنوب بوده‌اند و همواره توصیه‌هایی را برای این کشورها ارائه می‌داده‌اند، اما واقعیت آن بود که از سرمایه‌گذاری‌های خارجی گرفته تا استقرار نهادهای خوب هیچ‌کدام «مسئله‌محور» نبوده‌اند. آن‌ها به مسائل روی زمین کشورهای کمتر توسعه یافته توجه نمی‌کردند و همواره از بیرون گود راه‌حل‌هایی را ارائه می‌کردند.
این رویکرد آن‌چنان قالب شده است که دیگر نیازی به ارائه توصیه توسط این کشورها نیست، بلکه خود کشورهای کمتر توسعه یافته به دنبال «بهترین سرمشق‌ها» از نمونه‌های موفق بوده‌اند. این جوامع دیده‌اند که کشورهای بیشتر توسعه یافته قوانین مالیات بر عایدی سرمایه را توسعه داده‌اند، آن‌ها هم شروع به توسعه چنین قوانینی کردند؛ کشورهای بیشتر توسعه یافته در سازمان‌های خود «ادارات اخلاق» راه‌اندازی کردند، این کشورها نیز ادارات مشابه را در کشورهای خود راه‌اندازی کردند، اما از آنجا که این‌ها همه راهکار بودند و بدون توجه به مشکلات و مسائل حاضر در این کشورها مورد استفاده قرار گرفتند، هیچ کمکی به بهبود و ارتقای آن‌ها نکردند.
بر همین اساس محققان دانشگاه هاروارد گفتند لحظه‌ای بایستیم! آن‌ها متوجه شدند اولاً توصیه‌های خارجی و یا حتی بهترین سرمشق‌ها هیچ ارتباطی به مسائل اصلی این کشورها ندارند، از آن مهم‌تر حتی اگر این راهکارها به لحاظ فنی پاسخی مناسب برای برخی مسائل کشورهای کمتر توسعه یافته باشند، اما در بستر سیاسی و اداری این کشورها جواب نخواهند داد. بگذارید مثالی بزنیم!
یک کشور در حال توسعه با مشکل حضور نامنظم و کمتر از میزان قانونی کارکنان اداری خود در محل ادارات مواجه هست. دولت با بررسی تجربه یک کشور توسعه یافته تلاش می‌کند تمام سازمان‌ها از دستگاه حضور و غیاب مبتنی بر اثرانگشت استفاده کند. پس از یک سال بر اساس داده‌های این دستگاه‌ها حضور و غیاب کارکنان تا ۸۰ درصد بهبود یافته است، اما وقتی به‌صورت حضوری سراغ این سازمان‌ها می‌روید، همچنان اکثر کارکنان نامنظم بوده و در محل کار خود حضور ندارند!
دستگاه الکترونیکی حضور و غیاب به لحاظ فنی یک راهکار مناسب برای این مسئله است، اما در کشوری که نظام اداری از پایه مبتنی بر رویه‌های غیررسمی است، کارکنان پس از ثبت ساعت از محل کار خارج می‌شوند، با شیوه‌های دیگر عدم حضور خود را لاپوشانی می‌کنند و غیره.
ادای کارآمدی برای افزایش مشروعیت
اما چرا دولت و سازمان‌های دولتی با این میزان از شکست همچنان به دنبال راهکارهایی بدون ارتباط با بستر سیاسی و اداری خود هستند، بدون آنکه مشکلی را حل کند؟ پاسخ افزایش مشروعیت خود از طریق تقلید همسان است! شاید ایجاد دایره مبارزه با مفاسد اداری در یک سازمان و یا تشکیل کمیته صیانت از ارباب‌رجوع در سازمانی دیگر مشکل آن سازمان را حل نکند، اما مسئولان آن سازمان از طریق چنین اقداماتی که ما آن را ادای کارآمدی می‌دانیم مشروعیت خود را افزایش می‌دهند! زمانی که یک سازمان از تغییر واقعی عاجز باشد، آنگاه شروع به الگوبرداری از تجربیات بین‌المللی می‌کند و خود را شبیه به آن‌ها می‌سازد تا ادای کارآمدی درآوردند، بدون آنکه حتی اندکی به کارکردهای چنین سازوکارهایی نزدیک شوند.
سؤال این است که چرا سازمان‌ها در دام قابلیت می‌افتند؟ بخشی از پاسخ آن است که آن‌ها به دنبال حل مسائل اصلی خود نیستند، آن‌ها اکثراً راهکارهایی که در ذهن خود دارند را به شکل مسئله درمی‌آورند و سپس تلاش می‌کنند تا آن را اجرا کنند. به‌عنوان مثال یک وزیر به‌محض وارد شدن به یک وزارتخانه شروع به ایجاد سامانه‌هایی برای شفاف کردن اقدامات آن وزارتخانه می‌کند، اما سؤال اینجاست که شفاف کردن این اطلاعات قرار است کدام مشکل از مشکلات آن وزارتخانه را مرتفع سازد؟ اگر دانش آموزان خوب آموزش نمی‌بینند و یا برق در ساعاتی از روز قطع می‌شود و یا نرخ تورم بالاست، شفاف کردن جریان اطلاعات کدام‌یک از این مشکلات را حل خواهد کرد؟ شفافیت یک ابزار ضروری برای سازمان‌هاست و در صورت عدم وجود چنین سازوکاری سازمان حتماً با مشکلات جدی مواجه خواهد شد، اما ایجاد سامانه‌های شفافیت نه‌تنها باقی مشکلات سازمان را مرتفع نمی‌کند، بلکه حتی ضرورتاً «شفافیت» را نیز به ارمغان نمی‌آورد!
از طرف دیگر رویکردهای راهکارمحور هیچ‌گاه به نتیجه نمی‌رسند، چراکه از ابتدا متقاضی آن‌ها نیز روشن نبوده است، وقتی یک راهکار برای پاسخ به یک مسئله مبرم در سازمان شکل می‌گیرد، آنگاه می‌توان امید داشت آن راهکار پیگیری شود، چراکه چنین راهکاری یک مسئله اساسی از سازمان و یا در سطح بزرگ‌تر دولت را برطرف می‌کند، اما وقتی اقدامی بدون اتصال به مسئله خاص سازمان و دولت شکل بگیرد، باید انتظار داشت به‌زودی از ذهن‌ها پاک شده و گرد فراموشی بر آن بنشیند.
اما چرا رؤسای سازمان‌ها و دولت‌ها به جای حل مسائل به دنبال رویکردهای راهکارمحور هستند؟ آیا آن‌ها با حل مسائل نمی‌توانند مشروعیت سیاسی خود را حفظ کنند؟ پاسخ به این سؤال دشوارتر از قبلی است، اما حداقل یکی از این دلایل را می‌توان پیچیده بودن شناسایی ریشه‌های مسئله دانست! تورم، فقر، کسری بودجه، فساد و مشابه آن‌ها یک مشکل درهم‌تنیده و پیچیده هستند که حتی به رفع آن‌ها فکر هم نمی‌توان کرد! خود را رئیس سازمانی در نظر بگیرید که در آن فساد موج می‌زند، هر دستوری که صادر می‌کنید کارکنان آن را دور می‌زنند، اطلاعات اشتباه به شما داده می‌شود و هیچ‌کس در سازمان مشتاق کمک به شما نیست! آنگاه شما چه‌کاری می‌توانید انجام دهید؟ مشاوران دانشگاه هاروارد می‌گویند هیچ مشکلی غیرقابل‌حل نیست، به شرط آنکه شما آن را شکسته و به اجزای کوچک‌تری تبدیل کنید و این همان واسازی مسائل دشوار یا شناسایی ریشه‌های آن است!
با کلیتی به اسم کسری بودجه نمی‌توان مقابله کرد، اما اگر ریشه‌های آن شناسایی شود، احتمالاً می‌توان چنگی به آن انداخت! کسری بودجه ناشی از هزینه‌های زیاد دولت است و این هزینه‌های زیاد به خاطر بیش خرجی در پروژه‌های دولتی است، اما چرا بیش خرجی رخ می‌دهد؟ یکی از دلایل انحراف منابع و هزینه‌کرد در جاهای دیگر است، چرا دولت نمی‌تواند جلوی این انحراف منابع را بگیرد؟ به این دلیل که آن‌ها توان رصد منابع مالی دولت در سطوح خرد را ندارند! چرا دولت نمی‌تواند منابع را رصد کند؟ چون حساب‌های سازمان‌های دولتی متعدد و ناشناخته است و پرداخت‌ها بدون شناسه انجام می‌شود! بنابراین شاید مقابله با کسری بودجه سخت باشد، اما می‌توان برای کاهش حساب‌های متعدد دستگاه‌های دولتی و شناسه‌دار کردن پرداخت‌ها فکری کرد!
انطباق مداوم مسئله‌محور به ما می‌گوید هر مسئله ریشه‌های متعددی دارد و ما باید تمام آن‌ها را حل کنیم. از طرف دیگر، حل هرکدام از این مسائل نیازمند توانایی فنی، اقتدار و پذیرش است. این رویکرد ما را به سمت ریشه‌هایی سوق می‌دهد که ما در این سه بعد بیشترین مزیت را داشته باشیم و اگر پایمان در اینجا می‌لنگد، ابتدا باید توانایی، اقتدار و پذیرش لازم را فراهم کنیم بنابراین وقتی مسئله‌ای دشوار در کشور وجود دارد و ما به دنبال حل آن هستیم، باید آن را واسازی کنیم و بعد از خرد کردن آن باید به سراغ ریشه‌ای برویم که بیشترین توانایی، اقتدار سازمانی و پذیرش در آن وجود دارد. سخن اصلی آن است که کسی به شما اقتدار کافی و یا توانایی لازم برای حل مسئله را نمی‌دهد بلکه خود شما (فرد، سازمان یا دولت) باید این ظرفیت را لازم کند. اما در رویکرد انطباق مداوم مسئله‌محور یک نکته اساسی وجود دارد. قرار نیست برای حل مسائل دشوار از چارچوب‌های منطقی استفاده کرد؛ یعنی شما مجموعه‌ای از اقدامات زنجیره‌وار را تعریف کنید که با انجام هر گام به‌صورت خودکار وارد گام بعدی شوید. این رویکرد از چارچوب جست‌وجو بهره می‌برد، در این چارچوب شما مسئله را شناسایی می‌کنید، یک راه پیشرو پیدا می‌کنید، به آن وارد می‌شود و پس از اجرای این گام آن را مورد ارزیابی قرار می‌دهید، اگر در مسیر حل مسئله به جلو حرکت کرده‌اید، به این مسیر ادامه می‌دهید و اگر خیر، بازاندیشی کرده، خود را با شرایط انطباق می‌دهید و مسیری دیگر را «امتحان» می‌کنید. قرار نیست در شروع مسیر علمی درباره انتهای آن داشته باشید!
از نظر توسعه‌دهندگان این رویکرد، دولت‌ها از طریق حل مسائل دشوار خود را توانمند می‌کند. به زبان ساده، برای توانمندشدن کلاس درسی وجود ندارد و دولت‌ها اگر می‌خواهند ظرفیت اجرایی خود را بهبود بخشند، باید مسائل را انتخاب کرده و آن‌ها را حل کنند، با حل هر مسئله «ظرفیت اجرایی دولت» نیز ارتقا پیدا می‌کند.■
* پژوهشگر مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه
