گفت‌وگو با کوثر کریمی‌پور
به‌عنوان پرسش اول و برای شروع بحث، به اعتقاد شما PDIA یک ابزار است یا یک رویکرد؟ این پرسش از آنجا اهمیت دارد که اگر آن را ابزار بدانیم باید محیطی که این ابزار را کارآمد می‌سازد نیز تعریف کنیم، اما اگر رویکردی برای حل مسئله است می‌توان مدعی بود در هر شرایطی می‌توان از این رویکرد برای حل مسئله استفاده کرد.
بنا بر تعریفی که شما دارید PDIA نوعی ابزار است و زمانی که شما با یک مسئله اجرایی طرف هستید به کار می‌آید؛ البته می‌توانیم در مورد پیامدهای تفکیک نظری ساحت‌های اجرایی و سیاسی صحبت کنیم، اما با فرض کارکردی بودن چنین تفکیکی، PDIA در یک مسئله اجرایی که ویژگی‌های خاصی دارد به کار می‌آید.
این رویکرد انواع اقدامات اجرایی و اصلاحی را با در نظر گرفتن شاخص‌های مختلف به پنج گونه تقسیم میکند: نخست خط‌مشی‌گذاری، در این حالت تعداد افراد گسترده‌ای درگیر موضوع نیستند، مثل مشخص کردن خط‌مشی پولی در بانک مرکزی یا یددار کردن نمک که در آن‌ها شما با گروه‌های مشخص و محدودی در حوزه اجرا روبه‌رو هستید؛ دوم امور لجستیکی مانند واکسیناسیون عمومی که هرچند معمولاً میلیون‌ها کنشگر را درگیر میکند، اما در فرآیند اجرایی آن رویه‌ها به نسبت شناخته هستند و چندان عجیب نیست اگر با دنبال کردن این رویه‌های شناخته‌شده افغانستان، ایران و انگلستان با اجرای برنامه‌های واکسیناسیون عمومی به نتایج کمابیش مشابهی برسند؛ سوم ارائه خدمات گسترده مثل آموزش عمومی در مقطع ابتدایی، در این‌گونه نیز کنشگران زیادی درگیرند، اما معمولاً نمی‌توان این اقدامات را به دنبال کردن رویه‌های مشخص تقلیل داد. برای ارائه آموزش باکیفیت و اطمینان از کسب مهارت‌های اولیه خواندن، نوشتن و محاسباتی، معمولاً «تشخیص محلی» معلم و سایر ارائه‌کنندگان خدمت اهمیت زیادی دارد؛ چهارم تحمیل شدید تکالیف الزام‌آور مانند بستن کمربند ایمنی یا پرداخت مالیات، در اینجا شما نمی‌خواهید خدماتی را به مردم ارائه دهید، بلکه می‌خواهید تکلیفی را به آن‌ها تحمیل کنید؛ و پنجم و آخرین مورد، مسائل با هسته سخت هستند، ویژگی مسئله با هسته سخت این است که سیاست‌گذار مدت‌ها درگیر آن است؛ مسائلی که حل نمی‌شوند و راه‌حل مشخصی بر اساس تجربه جهانی نمی‌توانید برای آن پیشنهاد دهید. مقابله با روند افزایشی همه‌گیری کرونا را در نظر بگیرید؛ مسئله‌ای که کنشگران بسیاری را درگیر میکند، رویه‌های مشخصی وجود ندارد و راه‌حل‌ها بر «تشخیص‌های محلی» استوار است، سازمان‌های بسیار زیادی امکانات اجرایی‌شان را در مقابله با روند افزایشی بیماری بسیج می‌کنند، اما واقعیت اینجاست که تغییر طرز رفتار مردم برای جلوگیری از انتشار بیشتر همه‌گیری بسیار مشکل است.
PDIA در حل مسائل لجستیکی به کار نمی‌آید و کارکرد زیادی در حل مسائل هسته سخت دارد. به یک معنا PDIA ابزاری دقیق است که جعبه‌ابزار مشخصی به سیاست‌گذار ارائه می‌دهد، گام‌به‌گام با سیاست‌گذار جلو می‌آید و در مواردی تا حد تناوب جلسات و تعداد اعضای تیم را هم مشخص میکند، اما به یک معنای دیگر PDIA یک رویکرد هم هست. مفاهیمی که این رویکرد در اختیار سیاست‌گذار و مدیر اجرایی قرار می‌دهد (مفاهیمی مانند بارگیری شتاب‌زده، تقلید همسان، درماندگی مفرط، انحراف مثبت و فضای تغییر) نگاهی واقع‌گرایانه‌تر و اجرایی‌تر به ماهیت مسئله، ساختار اقتدار و واسازی مسئله را ممکن و تسهیل میکند. در این حالت PDIA به‌عنوان یک مهارت نرم در ذهن سیاست‌گذار و مدیر اجرایی می‌نشیند و با الهام از چارچوب مفهومی آن می‌توان به اجرای سیاست‌ها پرداخت. آن چیزی که در ایران و در حل مسئله‌های اجرایی استفاده شده، دست‌کم در حوزه رفاه اجتماعی که من از آن مطلع هستم، بیشتر PDIA به‌عنوان یک رویکرد بوده است.
اگر PDIA را به‌عنوان یک رویکرد و یک مهارت نرم که برای حل مسئله از آن الهام گرفته‌ایم در نظر بگیریم، چه سطحی از مشکلات را می‌توان با این رویکرد حل کرد. برای مثال آیا می‌توان گفت با یک مسئله مبتلابه مهم کشور به نام تورم را که ریشه در عوامل مختلف اقتصادی و سیاسی دارد با این رویکرد مواجه شد؟
تورم یکی از موضوعات اقتصاد کلان است. در رویکرد PDIA ما این مسئله را باید به مسائل ریزتر بشکنیم و از بعد اجرایی آن را بررسی کنیم. بدین معنا تورم به‌خودی‌خود مسئله‌ای نیست که بتوان با رویکرد PDIA به آن پرداخت.
اجازه بدهید یک قدم به عقب برگردیم. به لحاظ تاریخی، توسعه یا تحول در چهار حوزه اتفاق می‌افتد: اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و اجرایی. حوزه‌ای که PDIA به آن توجه ویژه دارد حوزه توسعه اجرایی است؛ تحولی که طی آن دولت می‌تواند مسئولیت‌های اجرایی بزرگ، پیچیده و تنش‌آمیز را بپذیرد؛ البته بین وجوه مختلف توسعه رابطه نزدیکی وجود دارد و معمولاً یک همبستگی بین آن‌ها می‌بینید اما لزوماً همیشه این همبستگی برقرار نیست. برای مثال کشورهایی مانند امارات، قطر و بحرین در میان کشورهایی قرار دارند که توانمندی اجرایی بسیار بالایی دارند، اما از لحاظ سیاسی توسعه‌یافته محسوب نمی‌شوند.
ابعاد اقتصادی مسائلی مانند تورم، گرانی و سقوط بورس با روش PDIA قابل بررسی و تحلیل نیستند، اما همین مسئله در سطوح خردتر، ابعاد اجرایی نیز دارند. به‌عنوان مثال در راستای اجرایی کردن طرح‌های اصلاحات ساختاری بودجه که در راستای مقابله فعالانه با تحریم‌ها در جریان بوده است، PDIA می‌تواند در بازخوانی تجربه اجرایی طرح‌هایی مانند برنامه اصلاح نظام مالیاتی و مولدسازی دارایی‌های دولت یا برنامه اصلاح نظام قیمت‌گذاری حامل‌های انرژی به کار آید. اگر بخواهم به سؤال شما برگردم، باید بگویم وقتی کسی از من مسئله تورم را بپرسد می‌بینم کجای این مشکل به حوزه اجرا گره خورده است.
برداشت من از این رویکرد با تأکیدی که بر مسئله اجرا دارد این است که ما اول باید شرایط موجود را بپذیریم و بعد بدون آنکه بخواهیم ریشه ایجاد این مسائل را شناسایی و حل کنیم روی مسئله خاص اجرایی تمرکز کنیم و برای آن راهکار بچینیم. آیا این برداشت درست است؟
آیا در سایر روش‌ها این‌طور نیست؟ نباید اول شرایط موجود را بپذیریم و بعد برای آن راه‌حل بدهیم؟ سیاست‌گذاری اجرایی آیا بدون این پذیرش اتفاق می‌افتد؟
در ساحت اجرا بله، اما اگر نگاه خود را بالاتر ببریم ممکن است به این نتیجه برسیم ساختار موجود این مشکلات را ایجاد میکند و درنتیجه حوزه عمل خود را از ساحت اجرا بیرون می‌آوریم و به دنبال حل ریشه مسئله خواهیم بود. سؤال این است اگر هسته سخت مسئله به ساختار سیاسی-اجتماعی گره خورده باشد، آنگاه می‌توان از این روش برای حل مسئله استفاده کرد؟
من با برداشت شما که در پشت این روش پذیرش شرایط موجود است موافق نیستم. این رویکرد می‌گوید شما وضعیت موجود را بشناس، آن را به رسمیت بشناس و بعد با توجه به این وضعیت راه‌حل روی میز بگذار. برای مثال تا پیش از بحران‌های اخیر در افغانستان، جمعیت اتباع رسمی و غیررسمی در ایران بین ۱.۶ تا ۲.۷ میلیون برآورد می‌شد و طبعاً این تعداد بعد از به قدرت رسیدن طالبان افزایش قابل‌توجهی داشته است. ممکن است شما با این رویکرد موافق باشید که همه این افراد را باید از کشور اخراج کرد (گرچه چنین طرحی تقریباً غیرممکن است) یا نه موافق آن باشید که همه آن‌ها باید رسمی شوند، از امکانات رفاهی برخوردار شوند و متناسب با آن از نهادهای بین‌المللی هم کمکهای لازم را دریافت کرد تا آن‌ها مسیر شهروند شدن را طی کنند. این دو رویکرد اگرچه با هم کاملاً در تضاد هستند اما در یک نقطه اشتراک دارند: اینکه در هر دو این تصور وجود دارد که مسئله شناخته شده است و راه‌حل را هم می‌دانیم. درواقع در فرآیند اقدامات اجرایی ممکن است سیاست‌گذار با این تصور پیش رود که مسئله را می‌داند، راه‌حل را می‌داند، مسیر اجرای آن را می‌شناسد و درنهایت در راستای اجرای موبه‌موی مسیر حل مسئله گام برمی‌دارد. دنبال کردن چنین فرآیندی در حل مسائل اجرایی نقطه مقابل PDIA است. در PDIA نه‌تنها می‌گوییم راه‌حل مشخص نیست بلکه مسئله دقیق هم مشخص نیست یا اگر مشخص است مورد تأیید همگان نیست. در همین مثال اتباع یک نفر موضوع را از زاویه بازار کار می‌بیند، دیگری از موضع آسیب اجتماعی و کودک کار می‌بیند، فرد دیگر از موضع پرداخت مالیات می‌بیند. درواقع روی خود مسئله هم توافق وجود ندارد هرچند طیف وسیعی از افراد به‌نوعی با این مسئله درگیرند و درکی از مشکل دارند، اما هرکدام از زاویه‌ای به آن نگاه می‌کنند. نهادهای سیاسی امنیتی، سمن‌ها، جامعه مدنی و دولت هرکدام متوجه می‌شوند مشکلی وجود دارد و درگیر آن هستند، اما توافق روی چیستی مشکل ندارند. ویژگی دوم این است که برای حل مشکل انگیزه دارند. ما اینجا نمی‌خواهیم بپذیریم که این تعداد پناهنده داریم و کاری هم نمی‌توانیم بکنیم. برعکس می‌خواهیم کاری انجام دهیم، ولی راه‌حل را از قبل نمی‌دانیم؛ البته تجربه‌های بین‌المللی هست. برای مثال ترکیه برای اتباع کد‌ملی تعیین کرده است و برای آن‌ها بودجه بین‌المللی می‌گیرد و همان را هم خرج رفاه اتباع میکند. هر سیاست‌گذار با باورها و اندیشه‌های خاص خود به میدان نگاه میکند و به‌طور مثال قائل است که پناه‌جویان فارغ از مرزها باید به سرپناه، غذا، آموزش اولیه، کمکهای پزشکی و روان‌پزشکی و حقوقی دسترسی داشته باشند، اما وقتی سیاست‌گذار با چنین باوری وارد زمین اجرا می‌شود، باید مسئله را به‌دقت شناسایی کند و بر اساس فضای تغییری که در اختیار دارد به آزمون و خطا برای اجرایی کردن باورهایش بپردازد.
ویژگی‌های اصلی این روش در حل مسئله چیست؟
این رویکرد به‌نوعی در مقابل رویکردهای راه‌حل‌محور-رهبرمحور قرار دارد. رویکرد راه‌حل‌محور و رهبرمحور چند ویژگی اصلی دارد: نخست اینکه سیاست‌گذار معتقد است مسئله را می‌شناسد؛ دوم اینکه با تکیه بر انباشت دانش و تجربه موجود راه‌حل را نیز می‌داند و می‌داند این طرح چگونه باید موبه‌مو اجرا شود. وقتی ما با مدیران اجرایی صحبت می‌کنیم این جمله را بسیار می‌شنویم که راه‌حل مشخص است، اما نمی‌گذارند اجرا شود. وجود این گفتمان در سطح اجرا به دلیل غلبه همین نگاه راه‌حل‌محور و رهبرمحور است.
در مقابل PDIA می‌گوید راه‌حل مشخص نیست، مسئله گنگ است و گام‌های لازم برای حل مسئله جز از مسیر تکرار به دست نمی‌آید. فرض کنید در مورد همان مثال اتباع ما اول راه‌حلی شبیه مدل ترکیه را پیشنهاد می‌دهیم اما می‌بینیم مشکلاتی مثل موانع امنیتی پیش‌رو است آیا باید کنار کشید و گفت راه‌حل مشخص است اما اجرا نمی‌شود؟ خیر در این روش ما باید با سرعت به دنبال یک راه‌حل دیگر برویم. تمام این مراحل نیز در این روش مشخص شده‌اند. در PDIA گام‌های بسیار کوچک و کوتاه‌مدت برای حل مسئله تعیین می‌شود تا سریع بتوان جایگزین پیدا کرد. در هر مرحله نیز بر اساس بازخوردها و یادگیری‌ها انباشت تجربه ایجاد می‌شود و بعد بر اساس آن تجربه انباشت‌شده گام بعدی برداشته می‌شود. مورد دیگر اینکه در رویکرد رهبرمحور و راه‌حل‌محور تصور این است که یک رهبر تام‌الاختیار وجود دارد که اگر آن را راضی کنیم مشکل حل می‌شود. درنتیجه این رویکرد به دنبال تصویب قانون یا آیین‌نامه است و فکر میکند پس از آن اجرا قطعی است. شاید درنتیجه همین نگاه است که ما در کشور قوانینی متعددی داریم که در نوع خود بسیار مترقی هستند اما متناسب با ظرفیت اجرایی و زمین بازی کشور نیستند. ما در قانون‌گذاری باید ظرفیت اجرایی و ظرفیت سیاسی و اقتصادی کشور را ببینیم، اما در رویکرد PDIA معتقدیم که اختیار و اقتدار بین سطوح مختلف هرم قدرت پخش است و دست یک نفر نیست، پس باید با ریسک کردن، گفت‌وگو کردن و انگیزه دادن به افراد در سطوح مختلف اقتدار آن‌ها را با خود همراه کنیم. تفاوت آخر این است که در رویکرد راه‌حل‌محور و رهبرمحور افراد فکر می‌کنند خودشان و چند مشاور اطرافشان می‌توانند مشکل را حل کنند و مهارت و شایستگی در همین تیم وجود دارد. PDIA اگرچه با تیم‌های کوچک کار میکند اما معتقد است که مسئله ابعاد مختلف دارد، شایستگی‌های متنوعی نیاز دارد و باید بتوان تیم‌های بسیاری را با خود همراه کرد. در مثال اتباع هم وزارت کشور، هم بهزیستی، هم وزارت کار، هم نهادهای مردمی، هم افکار عمومی باید همراه شوند. درنتیجه تیم‌های متفاوتی نیاز است که بتوانند این نهادها را همراه کنند.
در همین مثال اتباع فرض می‌کنیم راه‌حل ترکیه را پیشنهاد دادیم اما در گفت‌وگو با گروه‌های درگیر متوجه شدیم این راه به بن‌بست اجرایی برخورد میکند. محدودیت زمان هم داریم، درنتیجه خیلی سریع به دنبال راه‌های دیگر می‌رویم و مثلاً ممکن است به این نتیجه برسیم که باید از نهادهای مردمی کمک بگیریم. همه این‌ها در فضایی است که ساختار کلان کشور مسئله اتباع را به رسمیت می‌شناسد اما فرض کنیم در یک شرایط خیالی در محیطی مثل آلمان نازی زندگی می‌کنیم و اصولاً ساختار کلان کشور مسئله را به‌گونه‌ای کاملاً متفاوت می‌بیند؛ یعنی این افراد هرچند مسئله هستند اما راه‌حل آن قرار دادن آن‌ها در اردوگاه کار اجباری است. در این ساختار فرضی چگونه می‌توان از این رویکرد برای حل مسئله استفاده کرد. این مثال اغراق‌شده را با این هدف عنوان می‌کنم که نقش ساختار کلان را امکان استفاده از این رویکرد ببینیم.
استفاده از این رویکرد زمانی ممکن است که یک فضای مشترک بین سه حوزه وجود داشته باشد که در PDIA آن را فضای تغییر می‌خوانند. این سه حوزه شامل ۱- پذیرش عمومی و پذیرش حاکمیت ۲- اقتدار و ۳- توانایی (ابعاد کاربردی اصلاح مانند منابع مالی، زیرساخت، فن‌آوری و مهارت) می‌شود. زمانی که فضای تغییر وجود نداشته باشد نمی‌توان در جهت اصلاح گام برداشت، اما حتی در صورت عدم وجود این فضا هم سیاست‌گذار مسئله را کنار نمی‌گذارد، بلکه در راستای ایجاد فضای تغییر (کسب پذیرش عمومی، اقتدار و/یا توانایی) قدم برمی‌دارد.
آیا مثال‌هایی از موفقیت در حل مسئله با این روش یا با این رویکرد چه در ایران چه در کشورهای مشابه وجود دارد؟ آیا هزینه‌ای که برای قانع کردن گروه‌های مختلف، حاکمیت و مردم داده می‌شود تا یک مسئله به مرحله حل اجرایی برسد متناسب با دستاوردهای آن است. در اینجا منظورم از هزینه تنها مخارج اجرا نیست، بلکه هزینه فرصت، نیروی انسانی و شاید مهم‌تر از همه هزینه امید است، چراکه در یک ساختار متصلب و تودرتو شاید بارها باید شکست خورد و به بن‌بست رسید.
من در این حدود سه سال تجربه‌ام در فضای سیاست‌گذاری رفاه اجتماعی، بیش از آنکه با تصلب برخورد کرده باشم، با عدم توانمندی اجرایی مواجه شده‌ام. البته حوزه به حوزه نیز قطعاً بسیار متفاوت است اما در حوزه‌ای که من تجربه دارم برای مثال تغییر دولت تفاوت زیادی ایجاد نمی‌کند و مشکل اصلی همان نداشتن توانایی اجرایی و درماندگی در سطح اجراست. متأسفانه نخبگان را از فضای اجرا دور کرده‌اند، البته بسیاری از نخبگان هم تمایلی به حضور در این فضا ندارند، تجربه‌های ناخوشایند و ناامیدکننده‌ای از حضور در فضای اجرا داشته‌اند و مایل نیستند به بایدها و نبایدهای حضور در فضای اجرایی تن دهند. در تجربه من در حوزه رفاه، وقتی کسی به این فضا راه می‌یابد و تا حدی به این بایدها و نبایدها تن می‌دهد و مقاومت چندانی برای فعالیت او وجود ندارد و فضا آن‌چنان‌که از بیرون به نظر می‌رسد بسته نیست.
من متوجه دغدغه شما در مورد امید هستم، اما در عین حال به نظرم برای فعالان در حوزه اجرا فعلاً چاره‌ای جز تلاش برای دست‌یابی به آنچه در PDIA به آن «انحراف مثبت» می‌گویند نیست.
در این بستر نقش نخبگان چیست؟
در توضیح نقش نخبگان باید به جایگاه آن‌ها توجه کرد. آن‌هایی که به نحوی در فضای سیاست‌گذاری و اجرایی کشور فعالیت دارند، یا در مورد این فضا نظر می‌دهند، به نظرم لازم است که به تفکیک بین ساحت‌های سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و اجرایی تا حدی قائل باشند و هر مسئله‌ای را به سیاست و اقتصاد تقلیل ندهند. رویکرد PDIA کمک میکند که در عین توجه به مسائل سیاسی، اجتماعی و اقتصادی، به توانمندی اجرایی هم نگاه ویژه‌ای داشته باشیم.
در بین نخبگان در سطوح غیراجرا نیز به نظر من تقلیل مسائل به سیاست و جامعه بسیار پررنگ است و کسی روی ساحت اجرا تمرکز ندارد. مطالعات بین‌المللی نشان می‌دهد توانمندی اجرا در ایران در حال کاهش است و این موضوع مدنظر نخبگان نیست. من فکر می‌کنم این موارد باید در فضای عمومی اهمیت مسئله اجرا به بیان ساده‌تر گفته و شنیده شود. اینکه دولت‌ها نمی‌توانند کاری انجام دهند لزوماً مشکل آن در ساحت سیاست نیست بلکه گاهی مشکلی ناتوانی اجرایی است. در سطح دانشگاهی نیز در مورد توانایی اجرا و اهمیت آن لازم است پژوهش انجام شود و سطح عمومی را از اهمیت بعد اجرا آگاه کند.■
