سندی خالی از محتوا

نگاهی به برخی از مشکلات بودجه‌ریزی کشور

سمانه گلاب

نیمه آذرماه امسال دولت برخلاف سال گذشته و این بار در موعد مقرر بودجه را تحویل مجلس شورای اسلامی داد تا با بررسی در کمیسیون‌های مختلف و تغییرات احتمالی پیش از پایان سال به تصویب برسد و دولت سال آینده را با برنامه مالی مشخص آغاز کند. آنچه در ادامه می‌آید شرحی کوتاه از بودجه سال آینده است که به درک بهتر اعداد و ارقام این سند مهم اقتصادی کمک می‌کند. در این گزارش از لایحه بودجه داده‌های بانک مرکزی و گزارش شماره ۱۵۱۸۶ مرکز پژوهش‌های مجلس استفاده شده است.

چرا بودجه اهمیت دارد؟

بودجه سند پیش‌بینی دخل‌وخرج دولت برای یک سال مالی است. اینکه دولت چه مقدار مالیات می‌گیرد، این مالیات را از چه کسانی می‌گیرد، چه میزان اعتبارات صرف آموزش، بهداشت یا محیط‌زیست می‌کند و اینکه این اعتبارات را از چه طریقی و از مسیر کدام سازمان هدایت می‌کند، همه در بودجه سالانه مشخص می‌شوند. اگر دولت بخواهد در اقتصاد سیاست‌گذاری کند، مثلاً در شرایط رکودی سیاست‌های انبساطی داشته باشد یا در شرایط تورمی سیاست انقباضی در پیش گیرد هم در بودجه مشخص خواهد شد. علاوه بر این بودجه به‌نوعی برنامه یکساله دولت در اقتصاد است و به همین دلیل باید در راستای برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت دولت باشد. از طریق بودجه می‌توان ارزیابی کرد که دولت تا چه اندازه به این برنامه‌ها پایبند است. به همین دلیل اگرچه بودجه سندی است با پیچیدگی‌های محاسباتی و شاید غیرقابل فهم برای کسانی که به ساختار آن آشنایی ندارند، اما روی زندگی همه افراد اثرگذار است. از این‌رو یکی از وظایف مهم رسانه‌ها ساده‌سازی این متن پیچیده برای مردم است.

بودجه چه اجزایی دارد؟

مانند هر سند حسابداری دیگر، بودجه دولت نیز از بخش درآمدها و مخارج تشکیل شده است، اما پیش از ورود به بحث مخارج و درآمدها باید به یک دسته‌بندی مهم دیگر در بودجه اشاره کرد. بودجه دولت به دو بخش اصلی بودجه عمومی و بودجه شرکت‌ها تقسیم می‌شود. بودجه عمومی هزینه‌های دولت در امور مختلف اجرایی (از حقوق کارمندان گرفته تا مخارج دانشگاه‌های دولتی و کمک دولت به نهادهای مختلف) و درآمدهای دولت از منابع مختلف (مالیاتی، نفت و استقراض) را مشخص می‌کند. بودجه شرکت‌های دولتی در واقع نشان‌دهنده میزان درآمدها و هزینه‌های شرکت‌هایی است که بیش از ۵۰ درصد سهام آن متعلق به دولت است. این شرکت‌ها لزوماً از دولت درآمدی دریافت نمی‌کنند (مگر در قالب کمک-‌زیان) اما اطلاعات هزینه و درآمدهای خود را در بودجه وارد می‌کنند. نکته مهم درباره بودجه شرکت‌ها توجه به کارآمد‌بودن آن‌هاست. این شرکت‌ها سرمایه‌های ملی هستند و آگاهی درباره چگونگی اداره‌شدنشان، میزان هزینه‌ها و مخارجی که دارند و سودی که از فعالیت به‌دست آورده‌اند یا امتیازاتی که به آن دسترسی دارند (به زبان ساده شفافیت اطلاعاتی آن‌ها) از حقوق مردم است، اما در بودجه‌های سالانه این موارد بررسی نمی‌شود. شاید لازم باشد کارگروه‌هایی در مجلس برای بررسی وضعیت شرکت‌های دولتی تشکیل شود. بودجه امسال دولت ۱۰۸۴ هزار میلیارد تومان است که ۷۵۶ هزار میلیارد تومان آن بودجه شرکت‌ها و ۳۷۱ هزار میلیارد تومان آن بودجه عمومی است (اختلاف بین جمع این دو بودجه و بودجه کل به دلیل دو بار محاسبه‌شدن برخی ارقام است). مشاهده می‌شود که نزدیک ۷۰ درصد بودجه مربوط به شرکت‌هاست که البته عملاً در بررسی‌های بودجه‌ای جایی ندارد.

در این بررسی نیز تمرکز روی بودجه عمومی و منابع و مخارج آن است. بودجه عمومی دولت به سه بخش «درآمد-هزینه»، «واگذاری دارایی سرمایه‌ای-تملک دارایی سرمایه‌ای» و «واگذاری دارایی مالی-تملک دارایی مالی» تقسیم می‌شوند. هریک از این سه بخش، حوزه‌ای از درآمد و هزینه‌های دولت را پوشش می‌دهد. دلیل این تقسیم‌بندی نیز تفاوت ماهیت درآمدها و هزینه‌های دولتی است که در ادامه توضیح مختصری درباره آن داده می‌شود.

بخش درآمدها در بودجه، منابع عمومی را شامل می‌شود که تقریباً همه دولت‌ها در جهان از قدیم تا به امروز در اشکال مختلف به آن دسترسی داشته‌اند. مهم‌ترین منبع درآمدی دولت در بخش اول، درآمدهای مالیاتی است؛ درآمدهای حاصل از مالکیت دولت و درآمد جرائم و خسارت هم در این بخش قرار می‌گیرند. در مقابل بخش اعظم هزینه‌های این حوزه را حقوق دستمزد و هزینه‌های مربوط به وظایف حاکمیتی دولت، تشکیل می‌دهد.

بخش دوم مربوط به دارایی‌های سرمایه‌ای است. استدلال مجز‌ا‌کردن این بخش آن است که دولت نباید درآمد حاصل از فروش سرمایه را درآمد عادی حساب کند، بلکه باید ماهیت سرمایه‌ای آن را حفظ کند و در مواردی خرج کند که یک سرمایه به کشور اضافه می‌شود؛ به عبارت دیگر سرمایه به سرمایه تبدیل می‌شود. بزرگ‌ترین منبع سرمایه‌ای کشور که درآمد آن به بودجه واریز می‌شود، نفت است و بخشی از درآمد نفت که در اختیار دولت قرار می‌گیرد در این بخش از بودجه وارد می‌شود، (۱۴.۵ درصد از درآمد نفت سهم شرکت ملی نفت و ۲۰ درصد سهم صندوق توسعه ملی است و مابقی در بخش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای انعکاس داده می‌شود). در مقابل پرداخت‌های عمرانی نیز با عنوان تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در این بخش قرار می‌گیرد.

بخش سوم مربوط به دارایی‌های مالی است. استقراض دولت از مردم، بانک مرکزی، تسهیلات خارجی، استفاده از تسهیلات صندوق توسعه ملی یا فروش شرکت‌های دولتی در بخش واگذاری دارایی‌های مالی قرار می‌گیرند. در مقابل اگر دولت وام‌های قبلی خود را بازپرداخت کند، مبلغ آن در بخش تملک دارایی مالی قرار می‌گیرد.

همان‌طور که در جدول ۱ نشان داده شده است دولت در بخش درآمدها و هزینه دچار کسری است. به این معنی که منابع کلاسیک کسب درآمدهای دولت نمی‌تواند هزینه‌های دولت را پوشش دهد. در این حالت دولت‌ها برای جبران کسری دست به استقراض (واگذاری دارایی مالی) می‌زنند، اما در ایران به دلیل دسترسی به درآمدهای نفتی بخشی از کسری بودجه از طریق واریز درآمدهای نفتی جبران می‌شود؛ به عبارت دیگر بخش‌های دوم و سوم بودجه عمومی، کسری بخش اول را جبران می‌کنند.

جدول ۱- منابع و مصارف بودجه عمومی در لایحه ۱۳۹۶ واحد: هزار میلیارد ریال

اما برای درک بهتر ارقام بودجه، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی میزان مخارج دولت در حوزه‌های مختلف را به ازای هر نفر در کشور محاسبه کرده است که چهره ملموس‌تری از بودجه به دست می‌دهد. جدول ۲ این اعداد را نشان می‌دهد.

جدول ۲- مخارج دولت به ازای هر فرد ایرانی واحد: تومان

منبع: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

اعداد این جدول اولویت دولت برای مخارج مختلف را نشان می‌دهد. بر اساس این ارقام دولت در سه حوزه رفاه اجتماعی، آموزش و پژوهش و سلامت بیشترین اعتبارات را ارائه کرده است؛ اما آیا این به معنای مخارج بالای دولت در این حوزه‌هاست؟ برای درک بهتر، مقایسه آمار ایران با آمار بین‌المللی می‌تواند کمک کند. جدول شماره ۳ نسبت اعتبارات دولتی در دو بخش آموزش و سلامت نسبت به تولید ناخالص داخلی را نشان می‌دهد.

جدول ۳- مقایسه سهم اعتبارات دولت آموزشی (۲۰۱۲) و سلامت (۲۰۱۴) نسبت به تولید ناخالص داخلی

منبع: بانک جهانی به نقل از گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس

مشاهده می‌شود سهم ایران در آموزش حتی از متوسط کشورهای با درآمد پایین هم کمتر است. در حوزه بهداشت اگرچه سهم اعتبارات دولت در ایران نسبت به کشورهای با درآمد پایین بالاتر است، اما اختلاف بسیار زیادی با متوسط جهانی دارد. باید توجه داشت بخشی از اعتبارات مربوط به حوزه سلامت و بهداشت در کشورهایی با درآمد پایین توسط کمک‌های بین‌المللی تأمین می‌شود و این یکی از دلایل پایین‌بودن سهم دولت در حوزه بهداشت در این کشورهاست؛ به عبارت دیگر اگرچه اعداد بودجه نشان می‌دهد دولت در این حوزه‌ها هزینه‌های بسیاری را متحمل شده، اما این هزینه‌ها در مقایسه با استاندارد جهانی بسیار کم هستند. این ارقام یک نتیجه کلیدی برای تصمیم‌سازان اقتصادی کشور دارد: سهم دولت در تأمین آموزش و بهداشت پایین است و تلاش برای کاهش بیشتر آن با هدف کوچک‌کردن دولت یک آدرس بسیار غلط خواهد بود، اما از طرفی محدود‌بودن منابع مالی دولت هم واقعیتی است که نباید نادیده گرفت. در نتیجه دولت باید در دو حوزه عمل کند؛ نخست، کاهش هزینه‌های غیرضرور و دوم، افزایش درآمدها در حوزه‌های درآمدزایی کلاسیک. در بخش اول همان‌طور که عنوان شد، کاهش هزینه‌های ضروری در حوزه‌های توسعه‌ای ازجمله سلامت و بهداشت مقدور نیست، اما کاهش هزینه‌های غیرضروری دولت موضوعی است که تقریباً همه کارشناسان اقتصادی بر آن تأکید دارند. هر روز در رسانه‌های مختلف خبر از چند برابرشدن بودجه نهادهای فرهنگی و نظامی داده می‌شود باید پرسید افزایش هزینه‌ها در چنین وضعیتی با کدام معیار اقتصادی هم‌خوانی دارد. به‌طور مثال بودجه ۲۳۲ میلیارد تومانی برای نهادهای حقوقی غیردولتی در حال حاضر چه ضرورتی دارد. شاید این عدد، به نظر کوچک باشد، اما کافی است توجه کنیم کل بودجه تخصیص داده‌شده برای کاهش آلودگی هوا ۱۰۷ میلیارد تومان است. مقایسه این اعداد که بخش کوچکی از بی‌تدبیری‌های بودجه‌ای است نشان می‌دهد بازنگری در اعداد و ارقام بودجه تا چه اندازه ضرورت دارد. در بودجه‌ریزی ما اگر نظارتی هم صورت می‌گیرد، نظارت صوری است به این معنی که بررسی می‌شود آیا هزینه‌ها در محل تعیین‌شده خرج شده است یا خیر؟ اما اینکه آیا این هزینه‌ها ضرورت دارند یا نه و در درجه چندم ضرورت هستند در این بررسی‌ها جایی ندارد. این شکل از نظارت یعنی بازنگری دوباره در هزینه‌ها و درجه‌بندی­کردن آن‌ها برحسب ضرورت آن در زمان حاضر بسیار بااهمیت است. بودجه کشور از سال ۱۳۸۴ تاکنون هفت برابر شده است و این افزایش تنها به دلیل تورم نبوده، بلکه مخارجی به دولت تحمیل‌شده که هرچه زودتر باید برای آن‌ها تعیین تکلیف کرد.

در حوزه دوم یعنی افزایش درآمدها نیز اما و اگر بسیار است. اینکه آیا در شرایط رکودی فشار بیشتر روی نیروی تولیدی جهت افزایش مالیات‌ها اقدام درستی است یا خیر باید با دقت بیشتری بررسی شود. برای این منظور نگاهی به آمار مالیات‌ها در بودجه سال ۹۶ و مقایسه آن با عملکرد امسال می‌تواند راهگشا باشد.

جدول ۴- مقایسه درآمد مالیاتی بودجه ۹۶ با عملکرد ۹۵

منبع: بانک مرکزی و لایحه بودجه

همان‌طور که در جدول ۴ مشخص است، تمام درآمدهای مالیاتی نسبت به عملکرد سال قبل رشد داشته‌اند و به‌جز بخش مالیات بر درآمد که مستقیماً از حقوق کارمندان بخش خصوصی یا دولتی کم می‌شود، در سایر حوزه‌های مالیاتی، میزان تحقق درآمد کمتر از میزان برآورد‌شده آن است. بیشترین درصد عدم تحقق برای مالیات بر واردات است که نشان می‌دهد حجم واردات در یک سال گذشته بسیار کاهش ‌یافته است و به دنبال آن مالیات پیش‌بینی‌شده حاصل از آن نیز محقق نشده است، اما همان‌طور که اعداد جدول نشان می‌دهد دولت به این واقعیت بی‌توجه بوده و میزان این درآمد را برای سال آینده نیز افزایش داده است. این روش فارغ از خوش‌بینی درباره تخمین درآمدها که در جای خود بررسی خواهد شد، نشان می‌دهد دولت دیگر از این ناحیه نمی‌تواند بیش از آنچه تاکنون بوده، درآمد کسب کند مگر در یک صورت که آن هم افزایش پایه‌های جدید مالیاتی است. چند مثال در این زمینه می‌تواند گویا باشد. مثال نخست مالیات نهادها و بنیادهای انقلاب اسلامی است که مصوب آن نسبت به سال گذشته کاهش داشته است. آمارهای بانک مرکزی نیز نشان می‌دهد مالیات‌هایی که از این نهادها دریافت شده است در سه سال گذشته روندی کاهشی داشته و از ۳۰ میلیارد تومان در سال ۱۳۹۳ به ۱۰ میلیارد تومان در سال ۹۵ رسیده است. جالب است که میزان کل مالیاتی که این نهادها پرداخته‌اند مبلغی بسیار ناچیز و در حدود ۰.۰۲ درصد از کل مالیات‌های دریافتی است. همین وضعیت برای آستان‌های مبارکه نیز وجود دارد. این آستان‌ها و شرکت‌های وابسته به آن‌ها از پرداخت مالیات معاف هستند و در صورتی که شرکت‌های متعلق به آن‌ها مالیاتی بپردازند، آن مالیات جمعی- خرجی بوده و مبلغ آن به‌حساب آستان‌ها واریز خواهد شد. این وضعیت دولت را از دریافت درآمد حقه مالیاتی محروم می‌کند. بی‌تردید اگر این نوع بی‌عدالتی‌های مالیاتی حذف شود کمک بزرگی به دولت برای دستیابی به منابع سالم درآمدی و هزینه‌کردن آن از طریق بودجه خواهد بود و شفافیت بیشتری به عملکرد اقتصادی این نهادها می‌دهد.

خوش‌بینی‌های خانمان‌سوز

مشکل دیگری که در روند بودجه‌ریزی ما وجود دارد و هرسال هم تکرار می‌شود، خوش‌بینی در تعیین درآمدهاست. خوش‌بینی برای انسان در وضعیت‌های بغرنج زندگی می‌تواند کمک‌کننده باشد، اما وقتی این خوش‌بینی در ساحت بودجه‌نویسی و در حوزه تعیین درآمدها اتفاق می‌افتد نه‌تنها صفت مثبتی نیست که نتیجه منفی بسیاری را هم به دنبال دارد. این خوش‌بینی چیست و نتایج آن چگونه است. جدول ۵ گویای این وضعیت است. این جدول عملکرد هفت‌ماهه بودجه سال ۹۵ را نشان می‌دهد.

 جدول ۵- عملکرد هفت‌ماهه بودجه سال ۹۵ واحد: هزار میلیارد ریال

منبع: بانک مرکزی

همان‌طور که اعداد جدول ۵ نشان می‌دهد هیچ‌کدام از ارقام مصوب بودجه دولت در هفت‌ماهه گذشته کاملا ً محقق نشده است. بیشترین درصد تحقق برای پرداخت‌های جاری دولت است که سهم اعظم آن حقوق و دستمزد نیروهای استخدامی است. کمترین درصد تحقق هم به ترتیب برای تملک دارایی‌های مالی (پرداخت بدهی‌های دولت) و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (پرداخت‌های عمرانی) است. محقق‌نشدن پیش‌بینی‌های بودجه‌ای موضوعی نیست که تنها به این دولت اختصاص داشته باشد و یک مشکل ریشه‌دار است، اما چرا تاکنون تلاشی برای رفع آن نشده است؟ پاسخ به این پرسش را باید در ادبیات اقتصاد سیاسی دنبال کرد. کاهش درآمدها و واقعی کردن آن‌ها با توجه به عملکرد سال‌های گذشته مستلزم آن است که دولت به‌تناسب آن، هزینه‌ها را کاهش دهد. این کاهش هزینه چه در حوزه پرداخت‌های عمرانی و چه هزینه‌های جاری با مقاومت‌هایی روبه‌روست. از این ‌رو دولت‌ها ترجیح می‌دهند روی کاغذ با روش‌هایی مانند بیشتر برآوردکردن قیمت نفت، پیش‌بینی فروش اوراق قرضه یا افزایش نرخ ارز، این کاهش درآمد را جبران کند. زمانی هم که این درآمدها برآورد نمی‌شود به‌جای کسری بودجه از لفظ «عدم برآورده‌شدن درآمد» استفاده می‌کنند؛ اما در واقعیت هر دو به یک معنی هستند و در نتیجه آن دولت از سهم پرداخت‌های عمرانی یا بازپرداخت بدهی‌ها کم می‌کند و یا با مجوز استقراض از بانک مرکزی بخشی از این کاهش درآمد را جبران می‌کند. نکته مهم این است که در این روند، مجلس هم همگام دولت قدم برمی‌دارد و نه‌تنها دولت را مجبور به کاهش هزینه‌ها نمی‌کند، بلکه نمایندگان برای آنکه بتوانند برای حوزه انتخابی خود سهمی بردارند، مخارج را به (به‌ویژه مخارج عمرانی) افزایش می‌دهند با این امید که در چانه‌زنی‌های بعدی، بتوانند در جذب منابع محدود موفق باشند و حوزه انتخابی آن‌ها منبع مالی خود را کسب کند. این بدان معناست که هم نمایندگان و هم دولت در عمل بر سر منابعی چانه می‌زنند که وجود ندارد. نتیجه این رویکرد را به بهترین شکل می‌توان در حجم بالای پروژه‌های ناتمام دید. بر اساس آمار در سال ۸۴، یک هزار و ۳۰۰ طرح تملک سرمایه با ۶۰ هزار میلیارد تومان تعهد وجود داشت که تعداد این پروژه‌ها در سال ۹۲ به ۲ هزار و ۹۰۰ طرح با ۴۰۰ هزار میلیارد تومان تعهد افزایش یافت. این بدان معناست که دولت‌ها و نمایندگان بدون توجه به منابع درآمدی تضمین‌شده (برای شروع و ادامه پروژه)، طرح‌هایی را کلید می‌زنند که در واقعیت به دلیل تأمین نشدن اعتبارات، نیمه‌کاره رهاشده یا با سرعتی بسیار کمتر از پیش‌بینی‌ها تکمیل می‌شود. این روند بار تعهدات مالی دولت را افزایش می‌دهد و دست دولت‌های آینده را برای تخصیص منابع مالی می‌بندد. شاهد بودیم که در بودجه ۹۳ دولت اعلام کرد تنها به پروژه‌هایی با ۸۰ درصد پیشرفت فیزیکی بودجه تخصیص می‌دهد تا از این طریق حجم پروژه‌های معوق را کاهش دهد. اقدام شایسته‌ای که البته ادامه نیافت.

یک سند صوری

آنچه در این نوشتار کوتاه به آن اشاره شد بخش کوچکی از معضلات بودجه‌نویسی ماست که مربوط به یک دولت خاص نیست و مواردی ریشه‌دار است که گاهی تشدید می‌شود (مانند عملکرد دولت‌های نهم و دهم که تخلفات بسیاری در اجرای بودجه داشتند) و گاهی هم به دلیل اهتمام دولت به اجرای بودجه، شدت کمتری پیدا می‌کند. در شماره‌های پیشین نشریه نیز در تحلیل بودجه سال‌های قبل برخی دیگر از این مشکلات بررسی شده بود. این اشکالات ساختاری، سند بودجه کشور را به سندی صوری تبدیل کرده است. وقتی وظیفه اصلی بودجه یعنی پیش‌بینی درآمد و هزینه با چالش روبه‌روست و این مشکل نه به دلیل وقایع پیش‌بینی‌نشده که به دلیل روش غلط تعیین درآمدهاست؛ وقتی عملاً دولت سهم اصلی مخارج خود را صرف امور از پیش تعیین‌شده می‌کند و نمی‌تواند از بودجه به‌عنوان ابزار سیاست‌گذاری استفاده کند و وقتی‌ که فشار نهادهای مختلف سمت‌وسوی سیاسی به بودجه می‌دهد و آن را از شکل برنامه کوتاه‌مدت دور می‌کند، این سند بسیاری از کارکردهای خود را از دست می‌دهد. این سخن بدان معنا نیست که تصویب سالانه بودجه نفعی ندارد. قطعاً وجود سندی که دولت را به یک چارچوب متعهد می‌کند (حتی اگر این تعهد ۱۰۰ درصد نباشد) بهتر از نبود است، اما ادامه این مسیر راندن در جاده‌ای با انحرافات بسیار است. لازم است دولت‌ها این جسارت را داشته باشند و با بازبینی دقیق و دوباره بودجه و بودجه‌ریزی در کشور این انحرافات را کاهش دهند. فراموش نکنیم که بودجه مهم‌ترین سند مالی دولت در هر کشور است؛ اصلاح این سند گامی اساسی در اصلاح ساختار مالی دولت و در کنار آن اصلاح کارکرد دولت در اقتصاد خواهد بود.