گفت‌وگو با ابراهیم شیخ
اشاره: شوراهای شهر و روستاها نهادهای منتخبی هستند که بنا بوده ساختار مدیریت اجرایی کشور را به سمت مردم‌سالاری سوق دهند و مشارکت شهروندان در اداره امور و تصمیم‌گیری مرتبط با محیط زندگی را تسهیل کنند. در نهایت نیز این نهاد قرار بوده راهی برای بهبود و ارتقای سطح زندگی شهروندان باشند.
لکن با گذشت حدود هفده سال از حیات شوراها، اکنون پرسش‌های جدی درباره کارآمدی این نهاد پیش روی متخصصان و کارشناسان قرار گرفته است؛ البته باید در نظر داشت که همه کارشناسان بر مقبولیت و مشروعیت نهاد شورا اجماع دارند.
تجربه کنونی اداره شوراها و زمینه‌های مشروعیت‌بخش آن، افق دید گسترده‌ای برای اتخاذ استراتژی‌های کارآمد سازی شوراها فراهم می‌کند. پرسش اساسی این است که چگونه می‌توان نهاد شوراها را کارآمد کرد؟
در ادامه، برای درک بهتر اختیارات قانونی شوراها، ظرفیت‌های عملکردی و واقعی آن‌ها و موانع پیش رو، گفت‌وگویی با دکتر ابراهیم شیخ، استاد مدیریت دولتی و از کارشناسان حوزه مدیریت شهری، انجام شده است که تقدیم خوانندگان می‌شود.
- برخی براین باور هستند که ضعف نهاد شوراها به جایگاه تعریف‌شده آن‌ها در قانون تشکیل شوراهای شهر و روستا برمی‌گردد. ادعا می‌شود شوراهای موجود در حوزه برنامه‌ریزی از قدرت کافی برخوردار نیست ونمی‌تواند مطالبات شهروندان را از بنیان‌های مدیریت شهری پی‌ریزی کند. این دیدگاه نقش نظارتی شوراها را کافی نمی‌داند و عملکرد شوراها را عکس‌العملی در برابر رفتار مدیریت اجرایی شهرها تلقی می‌کند. به نظر شما این دیدگاه تا چه حد درست است و آیا توجیه کافی برای پوشاندن نقاط ضعف شوراها فراهم می‌کند؟
اگرچه برای شوراها در قوانین جاری جایگاه رفیعی دیده نشده است و حضور شوراها از منظر قوانین و مقررات، مدیریت یکپارچه شهری را فراهم نمی‌کند، لکن شوراها در بهره‌گیری مناسب و کارآمد از همین میزان اختیارات نیز موفق نبوده‌اند.
بنا براین، اگر انتظار ارتقای ظرفیت شوراها در سطوح بالاتر از سطح پیش را در قوانین داریم، لاجرم، شوراها باید اثبات کنند که توانسته‌اند از همین میزان اختیارات به نحو مناسب و کارآمد استفاده قرار کنند.
در ارزیابی‌های اولیه، نهاد شوراها نتوانسته‌اند در امور نظارت، برنامه‌ریزی و تصویب مقررات برای اداره امور شهر موفق باشند. اگرچه صدور یک حکم کلی برای تمام دوره‌های شوراهای شهر و تمام کشور دشوار است، بررسی وضعیت عمومی عملکرد شوراها توسط کارشناسان این اجماع را در پی دارد که به‌طور میانگین، عملکرد شوراها در سطح مطلوب محقق نشده است.
- با توجه به اجماع نسبی مورد اشاره درباره عملکرد شوراها و ضرورت ابراز کارآمدی این نهاد، موانع پیش روی نداشتن توفیق نسبی شوراها در اجرای اختیاراتشان چیست؟
برای پاسخ به این پرسش باید چند بعد را بررسی کنیم. موانع عملکرد مطلوب شوراها به سه دسته کلی موانع سیاسی، اقتصادی و فرهنگی تقسیم می‌شود.
در بحث موانع اقتصادی کمبود درآمد پایدار شهری و وابستگی اندک مدیریت شهری و شهرداری‌ها به تصمیمات اقتصادی شوراها و به‌کار نگرفتن پتانسیل شوراها در ایجاد درآمدهای پایدار برای شهرداری‌ها، ازجمله موانع اقتصادی کارآمدی شوراهاست.
شوراها به استناد قانون اساسی و در چارچوب قانون تشکیل شوراها، ۳۴ وظیفه آشکار دارند که برخی از این موارد به شرح زیر است: حق تصویب و وضع مقررات؛ عزل و نصب شهردار؛ تصویب آیین‌نامه‌های پیشنهادی شهرداری؛ نظارت بر حسن اداره و حفظ سرمایه و دارایی‌های نقدی و… همچنین نظارت بر حساب درآمد و هزینه؛ تصویب بودجه؛ تصویب وام‌های پیشنهادی شهرداری؛ برقراری عوارض و…
شوراها در دوره عمر خود نتوانسته‌اند به این وظایف و اختیارات به‌طور جامع و نظام‌مند توجه کنند و عمدتاً واکنش جزئی در انجام آن از خود نشان داده‌اند.
- با توجه به بحث موانع اقتصادی در ناکارآمدی شوراها، چرا اشراف کافی به اختیارات خود برای انجام وظایف محوله نداشته‌اند، ضعف درونی شوراها در این حوزه چیست؟
ما برای خط‌مشی‌گذاری چهار الگو داریم که عبارت‌اند از: خط‌مشی‌گذاری عقلایی؛ سیاسی؛ مبتنی بر ذی‌نفعان؛ و سازمانی.
از جهت الگوی سازمانی خط‌مشی‌گذاری، قدرت سازمان شهرداری با شورا قابل مقایسه نیست. به همین دلیل در زمان تصویب برنامه‌ها یا پیشنهاد‌ها، سازمان شهرداری به دلیل قدرت مالی، برخورداری از توان کارشناسی، لابی سیاسی گسترده، منافع زیاد و امکان باز توزیع آن توان تأثیرگذاری در فضای شوراها را دارد.
به‌طور مثال شهرداری تهران ۵۵ هزار کارمند دارد. شهرداری امکانات رفاهی بسیار دارد، فضای اداری کافی دارد و همه این امکانات با سازمان شورا مقایسه‌کردنی نیست. شوراها وابسته به امکانات شهرداری‌ها هستند. شورا بدنه کارشناسی نیز ندارد و مجموعاً این عوامل باعث تضعیف شورا می‌شود.
شورا با نهاد مجلس مقایسه‌کردنی نیست. درست است که مجلس شورای اسلامی در انجام وظایفش موفقیت زیادی نداشته است، اما سازمان مجلس از پیچیدگی و استقلال کافی و امکانات مناسب برخوردار است.
شما اگر بودجه شورای تهران را ببنید، معادل بودجه یک اداره کل شهرداری نیست. اساساً شوراها مستقل دیده نشده‌اند. شهرداری‌ها به شوراها ساختمان می‌دهند و ممکن است محل این ساختمان را نیز تغییر بدهند.
این مشکلات باعث می‌شود آن‌ها به تمام معنا وابسته باشند. از منظری دیگر می‌بینیم که شهرداری مرکز مطالعات دارد و تحقیقات کافی در زمینه‌های مختلف در آن صورت می‌پذیرد، اما شورا فاقد مرکزی برای انجام تحقیقات و مطالعات مورد نیاز برای برنامه‌ریزی و نظارت و تصویب مقررات مناسب شهری هستند.
لذا سازمان و نهاد شورا ضعیف است وتوان اعمال حاکمیت بر سازمان قدرتمند شهرداری را ندارد. در حالی‌که می‌بینیم مجلس مرکز پژوهش‌های خودش را دارد و در آنجا مطالعات جدی برای انجام بهینه وظایف پارلمانی صورت می‌پذیرد.
زمینه دوم ناکارآمدی مربوط به مکانیسم‌های انتخاب اعضای شوراهای شهرهای بزرگ است. مکانیسم انتخاب مبتنی بر رقابت دوحزبی است. انتخابات خارج از این الگو نداشتیم و اگر هم افرادی خارج از این مکانیسم انتخاب شده‌اند بسیار اندک بوده‌اند و اثرگذار نبوده‌اند.
این مکانیسم به دلیل نبود احزاب قوی و نداشتن عمر طولانی و سازماندهی‌نکردن دقیق افراد، فقدان کارهای بلندمدت مطالعاتی و اجرایی در حوزه مدیریت شهری در احزاب موجود باعث شده است تا شوراها از افراد کارشناس و متخصصان استفاده نکند. فاجعه‌بار اینکه و در دوره‌های گذشته، احزاب به خاطر جذب رأی در انتخابات شوراها، به بهره‌برداری از شخصیت‌های ورزشی و هنری روی آوردند که حضور آن‌ها برای شوراها ارزش‌افزوده‌ای ایجاد نکرده است.
حضور این افراد باعث تخریب چهره پارلمان شهر و کاهش توانمندی و پتانسیل مدیریت شهری شده است به‌نحوی‌که این‌ها از توان مناسب برنامه‌ریزی و نظارت بر سازمان قدرتمند شهرداری محروم‌اند.
مانع ناکارآمدی بعدی بحث اثرگذاری ذی‌نفعان قدرتمند است. عمده تصمیماتی که شوراها در سطح کلانشهرها می‌گیرند، مربوط به منافع ذی‌نفعان قدرتمند است. این گروه از ذی‌نفعان قدرتمند از منافع سیاسی، اقتصادی سرشاری برخوردارند و می‌توانند اعضای شورای شهر را تطمیع، تهدید یا حتی خنثی و بی‌اثر سازند. همین امر باعث می‌شود اعضای شورای شهر، علی‌رغم انتخابشان از سوی مردم، پس از انتخابات بیش از آنکه نگران پشتیبانی اجتماعی خود و همراهی آنان را داشته باشند، نگران مواجهه و درگیری با ذی‌نفعان شهر هستند.
فقدان توجه دقیق نهاد احزاب به شوراها، نظارت بر عملکرد شوراها و حمایت گری از منتخبان را به حداقل می‌رساند.
متأسفانه در مکانیسم‌های طراحی‌شده برای شورا امکان نظارت اجتماعی بر عملکرد شوراها و اعضای آن دیده نشده است. سازماندهی از بالا به پایین صورت می‌گیرد. در نتیجه شورایاری‌ها و نهادهای وابسته نمی‌توانند بر عملکرد شورا تأثیر بگذارند.
بنابراین برای تحقق نظارت اجتماعی باید شوراها را از پایین شکل بدهیم. ما در تهران حدود ۳۵۴ محله داریم و ۱۲۲ ناحیه و ۲۲ منطقه. لذا می‌توان از طریق انتخابات شوراهای محلات و نواحی و شورای مناطق را تشکیل داد و سپس به انتخاب اعضای شورای شهر رسید.
این روند هم انتخابات را دموکراتیک‌تر می‌کند وهم با نظارت بهتر و مشروعیت بیشتر شوراها می‌توانند بر عملکرد شهرداری‌ها نظارت کنند. از این طریق می‌توان با توجه به موانع پیش‌گفته در خصوص ناکارآمدی شوراها، افراد مناسب‌تری را به عضویت شوراها درآورد.
- با توجه به مجموع ناکارآمدی‌های مورد اشاره و ضعف احزاب در انتخاب کاندیداها به نظر شما در ادوار بعدی مردم به چه شاخص‌هایی برای تشکیل یک شورای کارآمد و انتخاب اعضای مطلوب باید توجه کنند؟
به نظرم مردم در کاندیداها باید چند شایستگی مهم را جست‌وجو کنند. پیشینه تحصیلاتی و تجربی مرتبط داوطلبان باید مردم را به این باور برساند که او توان مواجهه و حل بخشی از مشکلات مردم را دارد.
مسائل شهری در حوزه‌های مدیریتی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی و برنامه‌ریزی شهری قابل‌شناسایی است.
شاخص بعدی احراز شجاعت منتخب شورا برای روبه‌رو‌شدن با ذی‌نفعان قدرتمند شهر و شهرداری است.
شاخصه دیگر، سلامت مالی و اخلاقی کسانی است که وارد شورای شهر می‌شوند. این شاخصه نیز باید احراز شود.
محور بعدی، تجربه کارهای تشکیلاتی، جمعی و تیمی با دیگران و نهادهای اجتماعی است. این خصوصیت می‌تواند در کسب و دریافت مطالبات شهروندان و واردکردن آن در مراجع تصمیم‌گیری مؤثر باشد.
موضوع بعدی نیز نظارت پس از انتخابات است. نهادهای مدنی لازم باید شکل گیرد و به نحوی از تصمیمات شورای شهر آگاهی پیدا کنند و پیشنهاد‌ها نوآورانه به شورا ارائه کنند.
مسئله اصلی، حرکت به سمت ایجاد حاکمیت خوب شهری است که از چهار ویژگی شفافیت، حساب‌دهی، پاسخگویی و روابط دموکراتیک برخوردار است. افرادی که وارد شورا می‌شوند باید به اصول حکمروایی خوب شهری پایبند باشند.
- یکی از موضوعات مورد بحث درباره شوراها، بحث رابطه وزارت کشور اعم از وزیر و زیرمجموعه‌های آن ازجمله استانداری‌ها و فرمانداری‌ها آن با شورای شهرهاست. این رابطه و تأثیر آن را بر عملکرد شوراها چگونه ارزیابی می‌کنید؟
یکی از موانع تحقق حکمروایی خوب، عدم تنظیم رابطه درست دولت و وزارت کشور است که نتوانسته هدایت مطلوبی داشته باشد و رابطه نهادی مطلوبی با شوراهای شهر برقرار کند.
دولت به‌طورکلی در برخورد با شورا از الگوی در اختیارگیری شوراها استفاده می‌کند و علاقه‌مند است تا شوراها تحت زعامت این وزارت باشند. این وزارتخانه طبق قانون بر تصمیمات شوراها حاکمیت دارد و بدون تصویب آن‌ها، تصمیمات شوراها قابلیت اجرایی ندارد.
از طرفی شهرداری‌ها امکانات عمده‌ای دارند و وزارت کشور، استانداری‌ها و فرمانداری‌ها در همه شهرها و ازجمله تهران به این امکانات به چشم داشته‌اند. همچنین امکانات لجستیکی و رفاهی شهرداری‌ها، می‌تواند خدمات خوبی برای عبور از بحران‌ها و یا پوشش نیازهای رفاهی کارکنان فراهم کند.
انتظار بعدی نیز از جهت به‌کارگیری نیروی انسانی و کسب موقعیت‌های مدیریتی است که شهرداری‌ها برای نهادهای حکمرانی استانی و شهری محل جذابی می‌کند. ما در شهرداری‌های بزرگ کشور چند صد پست مدیریتی داریم که می‌تواند برای ساماندهی نیروها محیط جذابی برای دولت و سایر ذی‌نفعان باشد.
بحث بعدی احراز همسویی نهاد شورا و شهرداری با نهادهای دولتی است که از نامگذاری‌های ساده و در خیابان‌ها هم‌جهت با دیدگاه حاکمیت را دربر می‌گیرد و تا همسویی با سیاست‌های پولی و مالی گسترش می‌یابد. مثلاً مثال این بخش می‌تواند این باشد که در هنگام رکود عوارض کمتری دریافت شود یا در هنگام رونق عوارض افزایش یابد.
اگر این انتظارات برآورده نشوند، در مواردی به‌صورت برخورد با شورا و حتی انحلال آن نهاد هم منجر می‌شود. این درحالی است که دولت می‌تواند در برابر شوراها نقش راهبری، توانمندسازی و حمایتگری داشته باشد. از دل این برخورد، نظارت مثبت درمی‌آید.
در فضای نظارت مثبت احزاب نقش دارند و اجازه نمی‌دهند ساختار شورا تضعیف شوند یا در حاشیه قرار گیرند. در این شرایط اجازه تخریب وجه شورا داده نمی‌شود و انتخاب و معرفی کاندیداهای شوراها بر اساس تجارب حرفه‌ای و توان ارتباط‌گیری با نهادهای مدنی صورت می‌گیرد.
