درآمدی بر نهادسازی انقلابی: قانون اراضی شهری
کمال اطهاری
کسانی می‌توانند قیام، مبارزه طبقاتی یا انقلاب سیاسی را به انقلاب اجتماعی بدل کنند که بتوانند طرحی نو دراندازند و نهادهای نوین اجتماعی-اقتصادی را جایگزین نهادهای پیشین سازند. درباره شناخت و تحلیل تحولات نهادیِ اجتماعی-اقتصادی پس از پیروزی انقلاب، به‌خصوص به‌طور آکادمیک کوشش اندکی صورت پذیرفته است. در عمل موافقان و مخالفان جمهوری اسلامی به‌گونه‌ای سیاست‌زده، به تمجید و تکذیب افراطیِ آن اکتفا کرده‌اند؛ و این یکی از دلایل اصلی عقیم‌شدن تبدیل انقلاب از یک انقلاب سیاسی به انقلابی اجتماعی بوده است، زیرا نهادسازی نیازمند دستگاه ذهنی منسجم یا نظریه اجتماعی-اقتصادی است و طرفین همواره از قبول ضعف خود در این باره در گذشته و حال طفره رفته و چنین شناختی را در دستور کار قرار نداده‌اند. در این جستار کوتاه، برای گشودن گفتمان در این باره به نمونه‌ای از تحول نهادی اجتماعی- اقتصادی می‌پردازم که در نهایت عقیم شد.
از نظر من در ابتدای پیروزی انقلاب و برپایی نظام جمهوری اسلامی، جریانات سیاسی مختلف و گاه بسیار متضادِ پشتیبان این انقلاب، به بیان آنتونیو گرامشی، تشکیل یک بلوک تاریخی (Historical Block) دادند. در ابتدا جریانات راهبر یا ذی‌نفوذ این بلوک در یک اصل مشترک بودند و آن لزوم تحولات و نهادسازی رادیکال (به معنای اصیل کلمه: ریشه‌ای) در حوزه اجتماعی-اقتصادی بود. پس از آن به‌تدریج جریانات به‌شدت محافظه‌کار به‌علاوه مرتجعِ وابسته به طبقات و اقشار سنتی و نیز طبقات و اقشار نوباوه به‌علاوه نوکیسه که از نسخه‌های نولیبرال گرته‌برداری مبتذل (Vulgar) می‌کردند، به‌جای اصلاح و ارتقای این نهادهای رادیکال، آن‌ها را قلب و مسخ و عقیم کردند. در این میان جریانات رادیکال داخل و خارج حاکمیت (به‌خصوص جریانات اپوزیسیون که خشونت شدیدی بر آن‌ها اعمال شد و نیز فروپاشی سوسیالیسم دولتی الگویی مألوف را از آن‌ها گرفت) نه یارای ذهنی و نه عملیِ ارائه گزینه مخالف را داشتند. بدین ترتیب تباهی آغاز شد و از یکسو اقتصاد تک‌محصولی و برون‌زا و در نتیجه ناتاب‌آور تثبیت شد و از سوی دیگر فقر، اسکان غیررسمی و بزهکاری گسترش یافت. فرآیند تدوین و تصویب قانون اراضی (زمین) شهری و چگونگی الغای آن مؤید این فرضیه است (از نویسندگانی که به دلیل فشردگی و کوتاهی مطلب امکان ارجاع به آن‌ها را نیافتم پوزش بسیار می‌خواهم).
طبق معمول سابقه نهادسازی نوین درباره زمین شهری نیز به دوران دکتر مصدق بازمی‌گردد. دکتر مصدق با استفاده از قانون «اعطای اختیارات» در ۱۲ مرداد ۱۳۳۱ بلافاصله در ۲۰ مردادماه قانونی را به تصویب می‌رساند که اجازه ثبت اراضی موات و بایر در پیرامون شهر تهران را به بخش عمومی منحصر می‌کند و آن را به شهرهای دیگر هم تعمیم می‌دهد. در واقع این اقدامِ یک نماینده رادیکال بورژوازی ملی پس از ملی شدن نفت در سال ۱۳۲۹ بود تا سرمایه‌ها را از بخش نامولد به‌سوی مولد براند و نیز زمین شهری را برای طرح‌های عمرانی و صنعتی و مسکن مردم (بانک ساختمانی که با استفاده از همان اختیارات تأسیس شد) ذخیره کند. الگوی نهادی اجتماعی-اقتصادی که کمتر از سیاسی به آن توجه شده است. برای بر همین اساس در سال ۱۳۳۵ نیز قانون دیگری تصویب می‌شود که تجاوز به زمین‌های موات پیرامون شهرهای بزرگ را تا شعاع ۱۰۰ کیلومتری از مراکز آن‌ها غیرممکن سازد. از مهم‌ترین اقدامات پیش از انقلاب در این زمینه تأسیس سازمان شهری در سال ۱۳۵۴ بود که به‌موجب ماده یک آن به‌منظور حفظ حقوق دولت نسبت به اراضی خالصه و موات تشکیل شد تا از زمین‌خواری و گران‌شدن زمین و مسکن جلوگیری کند.
اما نهادسازی‌های پیش از انقلاب در زمینه زمین و مسکن به دلیل آن باعث شکل‌گیریِ تدریجیِ پدیده فراگیر اسکان غیررسمی (و نه صرفاً در شکل یک نابهنجاری اجتماعی) شده بود جامعه را قانع نمی‌کرد و از این‌رو دخالت دولت برای تأمین مسکن مردم و به‌خصوص کم‌درآمدها، به‌عنوان یکی از وظائف انقلاب در قانون اساسی جمهوری اسلامی وارد شد. از سوی دیگر پس از پیروزی انقلاب اسلامی هرج‌ومرجی در امر زمین به وجود آمد و سودجویان، اخلالگران و فرصت‌طلبان به آن دامن می‌‌زدند. با توجه به این شرایط، دولت موقت انقلاب مسئله زمین را با اولویت در دستور کار خود قرار داد. مهندس مصطفی کتیرایی، وزیر وقت مسکن و شهرسازی، (که نویسنده اساسنامه شورای انقلاب بوده و پیش از این سابقه مدیریت در سازمان مسکن را نیز داشت) با همکاری مهندس توسلی، شهردار وقت تهران، مسئله اراضی شهری را دنبال کردند که مجموعه آن به‌صورت قانونی درآمد که در تاریخ ۵/۴/۱۳۵۸ به تصویب شورای انقلاب رسید. با توجه به اینکه درباره مالکیت زمین‌های موات بین علمای اسلامی اختلاف‌نظری وجود نداشت، اساس قانون بر لغو مالکیت اراضی موات گذارده شد. برای اجرای این قانون سازمان‌های عمران اراضی شهری استان تشکیل شد. تا اینجا هرچند هنوز تغییر چشمگیر نهادی در حوزه زمین شهری رخ نداده بود، اما این اقدام نشان می‌داد که نمایندگان جدید بورژوازی ملی به الگوی رادیکال گذشته وفادارند، اما شرکت‌کنندگان پیشرو در این بلوک تاریخی تشکیل‌شده برای پیشبرد انقلاب، به‌تدریج اهداف نهادسازی رادیکال‌تری را در دستور کار قرار دادند. به‌طور مثال شهرداری تهران، برای حفاظت حریم شهر، لایحه قانونی تهیه و به شورای انقلاب تسلیم کرد که در جلسه مورخ ۶/۱/۱۳۵۹ به تصویب شورای انقلاب رسید. بر اساس این قانون تمامی اراضی واقع بین محدوده بیست‌وپنج‌ساله قانونی شهر تهران و حریم استحفاظی آن که به‌صورت موات معطل مانده و در آن عمران و آبادی به عمل نیامده بود، مالکیت نسبت به آن‌ها طبق مفاد قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری لغو شد. در اقدامی رادیکال‌تر مهندس یحیوی، وزیر مسکن و شهرسازی وقت، لایحه اراضی شهری را در اوایل سال ۱۳۵۹ در ۱۹ ماده و ۹ تبصره به شورای انقلاب تسلیم کرد. در این لایحه مالکیت زمین‌های بایر شهری پذیرفته شده و بر اساس قیمت‌های منطقه‌ای و اعمال مالیات تصاعدی، زمین‌های بایر در اختیار دولت قرار می‌گرفت. با توجه به اشکالات اجرایی این لایحه در کمیسیون مربوطه در شورای انقلاب بررسی شد و تصویب آن به تعویق افتاد تا در مجلس شورای اسلامی مطرح شود. در جریان بررسی طرح پیشنهادی در مجلس و به دنبال اعتراضاتی که به آیین‌نامه اجرایی قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری، مصوبه دولت موقت شده بود، شورای نگهبان در تاریخ ۱۵/۱۱/۱۳۵۹، آیین‌نامه مزبور را غیرشرعی اعلام کرد و از این تاریخ کار سازمان‌های عمران و اراضی شهری، مختل و یا متوقف شد. بدین ترتیب جریان سنتی در واقع به مطلق بودن مالکیت زمین در مقابل مشروط بودن مالکیت آن بنا به‌قاعده «لاضرر» رأی داد و کوشید بلوک رادیکال را به کنار براند؛ اما این بلوک همچنان به کوشش خود ادامه داد، به‌خصوص که آیت‌الله هاشمی رفسنجانی هنوز در آن جای داشت. پس از رد طرح از سوی شورای نگهبان، مجلس بر سر مصوبات خود پافشاری می‌کرد. امام خمینی در پاسخ آیت‌الله هاشمی رفسنجانی (رئیس مجلس) طی حکمی به نمایندگان مجلس برای تشخیص عناوین ثانویه تفویض اختیار کردند. با این همه باز هم شورای نگهبان مقاومت می‌کرد تا آن که امام خمینی تصریح کردند که «تشخیص ضرورت با مجلس است» و بدین ترتیب قانون اراضی شهری در تاریخ ۲۷/۱۲/۱۳۶۰ از تصویب نمایندگان مجلس و در تاریخ ۲۹/۱۲/۱۳۶۰ شورای نگهبان گذشت. گذشتن این قانون به‌مثابه یک تحول نهادی رادیکال هم در حوزه سیاسی (قانونگذاری بر اساس اصل ضرورت) و هم اجتماعی-اقتصادی در حوزه حقوق مالکیت بود. دو ماده ۱ و ۸ این قانون به‌خوبی گویای این تحول رادیکال‌اند:
ماده ۱: برای نیل به اهداف مذکور در اصول ۳۱ – ۴۳ – ۴۵ – ۴۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی که تأمین نیازهای عموم به مسکن و تأسیسات عمومی شهری را وظیفه دولت قرار داده و به‌منظور جلوگیری از بورس‌بازی روی زمین به‌صورت کالا و حرکت در جهت مصالح کلی اقتصاد کشور که سوق سرمایه‌ها به بخش‌های تولیدی زیر بنایی (کشاورزی و صنعتی) است با استفاده از اجازه مورخ ۱۹/۷/۱۳۶۰ حضرت امام خمینی مدظله‌العالی که در آن مجلس شورای اسلامی را صاحب صلاحیت برای تشخیص موارد ضرورت فساد و اختلال نظام اجتماعی و قانونگذاری لازم در این موارد دانسته‌اند، اجرای مواد این قانون موقتاً برای مدت پنج سال در سراسر کشور ضروری تشخیص داده می‌شود.
ماده ۸: مالکان اراضی بایر شهری می‌توانند طبق ضوابط وزارت مسکن و شهرسازی در سراسر کشور فقط زمینی را به مساحت کمتر از دو برابر بالاتر حداقل نصاب تفکیکی مناطق مسکونی در شهر محل وقوع زمین حداکثر تا ۱۰۰۰ مترمربع طبق ضوابط شهرسازی مصوب عمران و احیا کنند یا به دولت بفروشند.
در سال ۱۳۶۶ قانون مذکور تحت عنوان قانون زمین شهری، کمابیش با همین محتوا، برای یک دوره پنج ساله دیگر تمدید شد، اما در همین دوره بود که بلوک سوسیالیستی فروپاشید و در دوران پس از جنگ تحمیلی یک الگوی نهادی مبتذل اقتباسی به‌طور سراسیمه تحت عنوان تعدیل اقتصادی، جایگزین الگوی نهادی رادیکالی شد که سنگ اول بنای آن را در یک بلوک تاریخی، نمایندگان بورژوازی ملی (کتیرایی و توسلی) گذاشتند. این الگوی منحط یا همان «تراکم‌فروشی» ابتدا به‌طور غیرقانونی و زیر لوای خودکفایی کلان‌شهرها از سال ۱۳۶۸ به اجرا گذاشته شد و بعد از آن با شکستن آن بلوک تاریخی رادیکال با انواع ترفندهای غیرمجاز، به‌تدریج به‌اصطلاح قانونی شد؛ زیرا به این دلیل که قانون شهری مبیع نیست، هیچ‌گاه تراکم‌فروشی نمی‌تواند قانونی تلقی شود. در واقع با این انحطاط نهادی نه‌تنها دستاوردهای نهادی تأمین عدالت اجتماعی، بلکه دستاوردهای نهادی بورژوازی ملی برای تضمین رشد پایدار اقتصادی هم بر باد داده شد. از بطن این الگوی نهادی منحط، بورژوازی مستغلات رانت‌جویی بیرون آمد که رشد پایدار اقتصادی و رفاه و عدالت اجتماعی را با هم بلعید و بلوک تاریخی منحطی را پدید آورد که تنزل کنونی اجتماعی، اقتصادی و زیست‌محیطی ایران محصول آن است.
