اسماعیل گرجی پور
صندوق‌های بازنشستگی افراد را قادر می‌سازند مصرف امروز خود را از سال‌های میانی خود که مولد هستند به سال‌های پیری و بازنشستگی که توان کمتری برای کسب درآمد دارند منتقل کنند و به افراد این امکان را می‌دهد تا سیر زمانی مطلوب خود را در مصرف بین دوران کاری و بازنشستگی انتخاب کنند. به بیان دیگر از منظر فردی، هدف اصلی نظام‌های بازنشستگی هموارسازی مصرف در طول چرخه زندگی است.
نظام مستمری در ایران شامل دو بخش نظام بیمه‌ای (مشارکتی) و غیربیمه‌ای (غیرمشارکتی) است. نظام مستمری بیمه‌ای به‌عنوان بخش اصلی نظام تأمین اجتماعی هجده صندوق بیمه‌گر را دربر می‌گیرد. این صندوق‌ها به‌عنوان نهاد مالی واسط از طریق بیمه‌های بازنشستگی و درمانی اهداف نظام تأمین اجتماعی را عملیاتی می‌کنند. سازمان تأمین اجتماعی، صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق بیمه کشاورزان، روستائیان و عشایر و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح صندوق‌های بزرگ بیمه‌ای در کشور هستند. در کنار این صندوق‌ها، چهارده صندوق دیگر به‌صورت صندوق‌های اختصاصی شغلی سایر کارکنان مؤسسات و واحدها (صدا و سیما، شهرداری، نفت، آینده‌ساز و وکلا) را تحت پوشش قرار داده‌اند.
کارآمدی، جامعیت، کفایت، فراگیری (پوشش جمعیتی) و پایداری مهم‌ترین شاخص‌های ارزیابی عملکرد صندوق‌های بازنشستگی هستند. با استفاده از شاخص‌های مذکور می‌توان وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در ایران را از منظر کارآمدی در مدیریت و ساختار اداری، تنوع خدمات ارائه‌شده و کفایت مستمری‌ها، سهم جمعیتی تحت پوشش و پایداری منابع مالی در ایفای تعهدات مورد ارزیابی قرار داد.
به موجب اصل فراگیری، حمایت‌های تأمین اجتماعی باید مشمول همه اقشار جامعه باشد. بر این اساس، صندوق‌های بازنشستگی باید بیشترین شمار اشخاص را تحت پوشش قرار دهند (ILO, 1976). از منظر کلی، فراگیری به معنی پوشش تمامی مردم و از منظر صندوق‌ها به معنی تحت پوشش قرار دادن کلیه افراد مشمول قانون به‌خصوص فعالان بازار کار است. بر این اساس، با وجود هجده صندوق بازنشستگی در کشور حدود ۳۰ درصد جمعیت مشمول، تحت پوشش هیچ صندوق بازنشستگی قرار ندارند.
میزان نرخ انباشت (تعلق مستمری) برای صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تأمین اجتماعی برابر با ۳.۳ درصد است که بالاترین مقدار در دنیاست. لازم است ذکر شود علی‌رغم بالا بودن نرخ جایگزینی، کفایت مزایا بر اساس شاخص نسبت متوسط مستمری دریافتی به میانگین هزینه خانوار شهری با لحاظ بعد خانوار تعدیل‌شده چندان مناسب نیست، به‌طوری‌که وضعیت این شاخص در سازمان تأمین اجتماعی حدود ۵۰ درصد و در صندوق کشوری و لشکری حدود ۹۰ درصد است. تأکید می‌شود چون میزان حداقل دستمزد در ایران نسبت به سایر کشورها پایین‌تر است و با توجه به چسبندگی میزان درآمد مشمول کسور افراد به حداقل دستمزد و به تبع آن دریافت مستمری متناسب با آن بر اساس سنوات بیمه‌پردازی و همچنین شرایط تورمی کشور، مستمری پرداختی کفایت لازم برای تأمین هزینه‌های خانوارهای مستمری‌بگیران را ندارد.
بررسی تغییرات نرخ رشد منابع نقدی و مصارف و شاخص نسبت مصارف به منابع نقدی طی سال‌های ۱۴۰۰-۱۳۸۵ در چهار صندوق اصلی نشان می‌دهد در هر چهار صندوق بازنشستگی اصلی کشور نرخ رشد مصارف صندوق‌ها نسبت به منابع حاصل از حق بیمه آن‌ها طی دوره بررسیشده پیشی گرفته است و این صندوق‌ها با عدم پایداری در منابع مالی مواجه هستند. همچنین، شاخص نسبت مصارف به منابع نقدی در صندوق‌های بازنشستگی کشوری، کارکنان فولاد و کشاورزان، روستائیان و عشایر طی سال‌های مورد اشاره به‌شدت افزایش یافته که حاکی از شدت گرفتن بحران منابع مالی در این صندوق‌هاست. از طرفی کسری نقدینگی ناشی از نابرابری در مصارف و منابع مسبب وابستگی صندوق‌های بازنشستگی کشوری، لشکری و فولاد به بودجه عمومی شده است، به‌طوری‌که میزان اعتبارات دریافتی صندوق‌ها از بودجه عمومی، از حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۳۹۳ به بالای ۳۲۰ هزار میلیارد تومان در سال ۱۴۰۲ رسیده است. این در حالی است که اعتبار کمکی به صندوق‌های دستگاه‌های همچون صندوق بازنشستگی کارکنان صدا و سیما و صندوق بازنشستگی کارکنان هما در این آمار لحاظ نشده است.
تعادل بین دارایی‌ها و تعهدات آتی زمانی برقرار است که ارزش فعلی دارایی‌های صندوق‌ها با ارزش فعلی تعهدات آینده آن‌ها برابر یا مازاد بر آن باشد؛ بنابراین، بدون بررسی و انجام محاسبات اکچوئری که با پیش‌بینی تعهدات آتی صندوق‌های بیمه‌گر، ریسک‌های احتمالی آن‌ها را به‌صورت کمّی نشان می‌دهد، حفظ تعادل مالی طرح‌های بیمه‌ای امکان‌پذیر نیست. با این وجود در سال ۱۴۰۰، جمع دارایی‌های صندوق بازنشستگی کشوری حدود ۱۵۷ همت و جمع تعهدات آتی آن حدود ۱۸۰۰ همت و برای سازمان تأمین اجتماعی جمع دارایی‌ها با لحاظ بدهی دولت حدود ۱۰۰۰ همت و جمع تعهدات آتی آن حدود ۷۲۰۰ همت برآورد شده است. شایان ذکر است، به لحاظ پارامتری سه عامل عمده در پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی تأثیرگذار است: سن بازنشستگی؛ نرخ حق بیمه؛ و نرخ انباشت (تعلق مستمری). ارتباط این سه متغیر توسط پارامتر دیگری به نام شاخص امید زندگی در هنگام بازنشستگی برقرار می‌گردد. با این وجود بر اساس محاسبات بیمه‌ای انجام‌شده، اصلاح سن بازنشستگی بیشترین تأثیر را در کاهش کسری تعهدات آتی صندوق‌ها دارد. با افزایش یک سال سن بازنشستگی، حدود ۴ درصد تعهدات کاهش می‌یابد، از این‌رو با افزایش ۵ سال سن بازنشستگی حدود ۲۰ درصد کسری تعهدات جبران شده و اگر سایر اصلاحات پارامتریک یا همان سنجه‌ای نیز اعمال گردد جمعاً حدود ۳۰ درصد کسری تعهدات اکچوئری جبران می‌شود. باید گفت اصلاحات پارامتریک یکی از راهکارها در کنار سایر اصلاحات ازجمله اصلاحات حکمرانی و مدیریتی، اصلاحات ساختاری و سیستمی جهت تعادل‌بخشی در صندوق‌های بیمه تأمین اجتماعی خواهد بود.
بر اساس مستندات موجود در برنامه هفتم توسعه، موضوع صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان یکی از موضوعات خاص در نظر گرفته شد؛ از این‌رو دولت محترم در لایحه تنظیمی و ارسالی با تبیین تناظر چالش‌ها و راهبردهای صندوق‌های بازنشستگی نسبت به درج مفادی از احکام برنامه نسبت به طراحی سازوکار لازم به‌منظور رفع ناترازی و کاهش وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به منابع عمومی از طریق موارد زیر اقدام نمود:
اصلاحات سنجه‌ای یا همان پارامتریک (سن، سابقه و روش محاسبه مستمری بازنشستگی)؛
ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای؛
پوشش بیمه اجتماعی کارفرمایان و شاغلان در سکو (پلتفرم)های مجازی؛
طراحی و اجرای سازوکار تنظیم‌گری نظام بیمه‌ای اجتماعی؛
تدوین ضوابط حاکمیت شرکتی صندوق‌ها و خروج از بنگاهداری صندوق‌ها؛
تأدیه بدهی‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی.
در ادامه مسیر بررسی لایحه ارسالی نمایندگان محترم مجلس نسبت به اصلاح، حذف و ارائه پیشنهاد‌هایی در این خصوص اقدام نموده است و مهم‌ترین آن نیز به اصلاحات پارامتریک سن و سابقه برمی‌گردد که موجب اعتراضات گسترده‌ای در فضای عمومی و کارشناسی شده است. بخش عمده انتقادات در رابطه با حکم مذکور نیز به ابهام و تعارض متن مصوب مجلس و همچنین مستثنی شدن برخی گروه‌ها بالاخص مشاغل سخت و زیان‌آور بوده است.
همان‌طور که اشاره شد یکی از ایرادات اساسی علی‌رغم راهبردهای مطرح‌شده دولت و مجلس برای رفع ناترازی و چالش‌های صندوق‌های بازنشستگی، عدم سنجش آثار دقیق مالی، اقتصادی و اجتماعی احکام پیشنهادی و مصوب متناظر با راهبردهای مطروحه است. هرچند به نظر می‌رسد برخی از احکام به دلیل آشفتگی رویکردی و نظری در تضاد و تعارض هم بوده و اثر خنثی‌کننده خواهند داشت. به‌طور مثال در خصوص نحوه خروج از بنگاهداری صندوق‌ها و ترتیبات پرداخت بدهی‌های انباشتشده دولت به صندوق‌های بیمه تأمین اجتماعی.
لازم است ذکر شود یکی از نکات مهم در رابطه با مخالفت نیروی کار با اصلاحات سن و سابقه به وضعیت محیط کار و انگیزه‌های مربوط به امنیت و ارتقای شغلی برمی‌گردد. زمانی که نیروی کار بخش خصوصی، با انواع قراردادهای سفیدامضا، نبود طبقه‌بندی مشاغل و دستمزد متناسب با سطح مهارت و سابقه شغلی و سایر مشکلات مواجه است و از طرفی شاغلان بخش دولتی و عمومی حتی نیروهای رسمی آن، به دلیل شیوع پدیده حامی‌پروری و نبود سیستم ارتقای شغلی قابل پیش‌بینی احساس تبعیض و سرخوردگی می‌کنند، قطعاً انگیزه خروج هرچه زودتر از این وضعیت به دلیل فرسودگی شغلی، تقاضا را به سمت انواع بازنشستگی پیش از موعد سوق خواهد داد. از این‌رو شناسایی و ریشه‌یابی چالش‌های موجده از اهمیت بسزایی برخوردار است تا بتوان ضمن برنامه و اقدام عملی برای حل آن، زمینه همراهی و مشارکت بیشتر گروه‌های اجتماعی را با اصلاحات فراهم کرد.
نکته بعدی اولویت‌بندی در سلسه‌مراتب انواع اصلاحات است. اصلاحات مدیریتی و حکمرانی صندوق‌های بازنشستگی از اهمیت بسزایی جهت اعتمادسازی و برون‌رفت از وضعیت بحرانی برخوردار است. چنانچه اصول شفافیت، پاسخگویی و پویایی دچار اختلال باشد، به نتیجه رسیدن اصلاحات پارامتریک مانند افزایش سن بازنشستگی با همان اثر مالی حدود سالانه ۴ درصد در کاهش تعهدات و ناترازی صندوق‌های بازنشستگی عبث و بیهوده خواهد بود؛ چون‌که صندوق بیمه‌ای به مانند استخری است که نشتی دارد و می‌خواهیم با اصلاحاتی ورودی منابع آب از لوله دو را به چهار افزایش دهیم، غافل از اینکه با فشار آب میزان نشتی نیز بیشتر شده و هدررفت منابع را بیش از پیش شاهد خواهیم بود.
شایان ذکر است، اولین و مهم‌ترین هدف ایجاد صندوق‌های مذکور برقراری حمایت‌های اقتصادی در دوران پیری، بیماری، ازکارافتادگی و فوت است. برای رسیدن به این مقصود و تأمین منابع مالی از روش‌های لازم، لزوم توجه به تولید و رشد اقتصادی اجتناب‌ناپذیر است. از طرفی نیز این موضوع مستلزم رعایت نکات لازم ازجمله شناخت ماهیت صندوق‌های بازنشستگی (نحوه تأمین مالی و پرداخت مزایا) و امکان سرمایه‌گذاری از لحاظ قانونی و تخصصی است.
از دیدگاه برخی از کارشناسان، مدل تأمین مالی و پرداخت مزایا در اکثر صندوق‌های بازنشستگی ایران، نوع پرداخت از محل امروز (DB- PAYG) و از نگاه برخی دیگر از آن‌ها نیز سیستم اندوخته جزئی است، مدیریت حفظ و نگهداشت ذخایر و نحوه سرمایه‌گذاری منابع و نهایتاً سهم آورده حوزه سرمایه‌گذاری در مصارف صندوق‌ها با ابهامات مختلفی مواجه است. به‌عبارت دیگر تا کنون نقش و جایگاه حوزه اقتصادی و سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی در تعهدات حال و آتی به‌روشنی ترسیم نشده است و ارتباط دینامیک و سیال تأمین مالی از طریق مدیریت ذخایر و سرمایه‌گذاری صندوق با مصارف حال و آتی به‌روشنی ترسیم نشده است؛ لذا تا این موضوع شفاف نشود پرداختن به ترکیب بهینه سبد سرمایه‌گذاری صندوق‌ها در طول زمان و ارزیابی نحوه مدیریت وجوه ضمن رعایت اصول نقدینگی، سودآوری و امنیت در هاله‌ای از ابهام خواهد بود.
چنانچه بپذیریم صندوق‌های بازنشستگی به‌خصوص سازمان تأمین اجتماعی از نوع طرح اندوختهگذاری جزئی بر اساس حق بیمه متوسط کلی باشد، نرخ مشارکت یا همان حق بیمه به‌گونه‌ای تعیین می‌گردد که امکان تغییر آن در کوتاه‌مدت، بر اساس قانون و بر اساس مؤلفه‌های اقتصادی فراهم نیست. در این‌گونه طرح‌ها به دلیل ورودی بالا و خروجی بسیار پایین در آغاز کار صندوق، حجم عظیمی از مازاد منابع به دلیل نرخ‌های حق بیمه در سطح بالاتر به وجود می‌آید. در بلندمدت، وزنه تعادلی طرح به‌شدت به روش‌های پرتفوی و بازده سرمایه‌گذاری متکی است. به‌طورکلی در این طرح‌ها، در یک دوره پنجاه‌ساله و در بعضی موارد ۷۵ ساله نرخ حق بیمه با فرض تحقق بازده مورد نیاز سرمایه‌گذاری و عدم تغییر سایر پارامترها مثل نحوه وصول حق بیمه، مشمولین طرح، نحوه برقراری و شرایط احراز دریافت تعهدات و خدمات تغییر نخواهد کرد. لاجرم نقش کلیدی را بحث سیاست‌های سرمایه‌گذاری به شرط ثبات سایر عوامل پارامتریک به عهده دارد. در نظریه‌های روش‌های تأمین مالی و مباحث اکچوئری، وقتی تعهدهای طرح پیش‌بینی و محاسبه شود و برای تعیین آن تعهدات، نرخ حق بیمه از قبل مشخص و ثابت فرض خواهد شد. سرمایه‌گذاری‌ها برای یک دوره زمانی روش (Level cost) عامل قابل کنترل برای حفظ تعادل در دوره پیش‌بینی‌شده در نظر گرفته می‌شود. هرچه دوره تعادل طولانی‌تر و یا هرچه انعطاف‌پذیری تغییر نرخ حق بیمه کمتر باشد، سهم و اهمیت سرمایه‌گذاری بیشتر است. به‌عبارتی دیگر نحوه تخصیص دارایی‌ها برای تأمین مزایای تعهدشده را سیاست ذخیره‌گذاری تعیین می‌کند. همان‌گونه که اشاره شد، انعطاف‌پذیری نرخ حق بیمه مرکز ثقل این سیاست ذخیره‌گذاری است.
حال با توجه به شرح پیش‌گفته و پیچیدگی امر اصلاحات صندوق‌های بیمه و بازنشستگی، پیشنهاد می‌شود تا احزاب و گروه‌های سیاسی، اجتماعی شامل ذینفعان (کارگران، کارمندان و کارفرمایان) و صاحب‌نظران ابتدا روی اهداف و ویژگی‌های نظام تأمین اجتماعی کشور در چارچوب سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی، تفاهم و اجماع کنند تا پس از تصویب آن در مجلس محترم؛ کمیته ملی اصلاحات نظام تأمین اجتماعی کشور با حضور متخصصان امر به نمایندگی از هرکدام از گروه‌های سیاسی و اجتماعی تشکیل شود تا مبتنی بر اهداف و ویژگی‌های مصوب، نسبت به طراحی و چگونگی استقرار نظام تأمین اجتماعی نوین با محاسبات دقیق آثار مالی، اقتصادی و اجتماعی اقدام کنند؛ همان‌طور که تجارب موفق اقتصاد سیاسی اصلاحات دیگر کشورها برای عبور از این بحران به ما می‌آموزد.
