پیوندهای نهادی بین سیاست‌گذاری اجتماعی و سیاست‌گذاری اقتصادی(۱)
ترجمه و تلخیص، رضا امیدی
در اواخر قرن بیستم، چپ و راست بر سر سازگاری خدمات رفاهی دولتی با اقتصاد سرمایه‌داری اجماع داشتند، اما به‌تدریج راست‌های جدید به دولت رفاه کینزی حمله کردند و سازگاری آن با نظام سرمایه‌داری را زیر سؤال بردند. جهانی‌سازی به‌ویژه نسخه نئولیبرالی آن، سیاست‌های اجتماعی را در تقابل با رقابت و رشد اقتصادی می‌دید، اما برخلاف منطق نئولیبرالیسم، تأثیر سیاست اجتماعی بر رقابت‌پذیری می‌تواند در بسیاری از جنبه‌ها مثبت و سازگار باشد: ثبات اقتصاد کلان، بهبود سرمایه انسانی از طریق آموزش و مهارت، افزایش انعطاف‌پذیری از طریق افزایش اعتماد و کاهش هزینه مبادلاتی ازجمله این اثرات مثبت است (گوف، ۱۹۹۶). اتکینسون (۱۹۹۹: ۸۴) با مرور مطالعات مختلف اقتصادسنجی به این نتیجه رسید که «مطالعات مربوط به رابطه بین عملکرد اقتصادی و اندازه دولت رفاه، شواهد متقنی به دست نمی‌دهد». یک مسئله جدی درباره امکان‌پذیری دولت رفاه در عصر جهانی‌شدن این است که چگونه می‌تواند کارایی اقتصادی را با برابری و عدالت توزیعی ترکیب کند (گودین و همکاران، ۱۹۹۹: ۲۵۹-۶۲)؛ بنابراین منطقی است که استدلال کنیم سیاست‌گذاری اجتماعی و سیاست‌گذاری اقتصادی می‌توانند متقابلاً تقویت شوند و این گزاره ما را به‌سوی بررسی و حمایت از پیوند نهادی بین این دو ساحت سیاست‌گذاری سوق می‌دهد.
افزون بر این، امروزه توجه فزاینده‌ای به سازوکارهایی معطوف شده که از طریق آن‌ها تولید، توزیع، حمایت و بازتولید پیوند درهم‌تنیده‌ای با هم دارند. بنا بر پروژه مؤسسه تحقیقاتی سازمان ملل برای توسعه اجتماعی،(۲) سیاست‌گذاری اجتماعی عبارت است از نگرانی‌ها و الزامات فراگیر درباره بازتوزیع، تولید، بازتولید و حمایت و در راستای اهداف ملی، اجتماعی و اقتصادی با سیاست‌های اقتصادی کار می‌کند (مک‌اندوایر، ۲۰۰۴؛ مؤسسه تحقیقاتی سازمان ملل برای توسعه اجتماعی، ۲۰۰۶ و ۲۰۱۰). با این وجود، به نقش چندگانه سیاست‌گذاری اجتماعی و رابطه آن با سیاست‌گذاری اقتصادی طی فرآیند توسعه و صنعتی شدن در ادبیات بین‌المللی چندان پرداخته نشده است.
پس از مطالعاتی که درباره توضیح رشد اقتصادی کشورهای شرق آسیا انجام شد، تحولات رفاهی این کشورها نیز توجه آکادمیک و سیاست‌گذاری را به خود جلب کرد. بر اساس برخی مطالعات موردی، نقش مداخله‌گرانه دولت‌های توسعه‌گرا عامل اصلی رشد اقتصادی در کشورهایی نظیر کره جنوبی بوده است. دولت‌های توسعه‌گرا، منابع اجتماعی-اقتصادی را به سمت صنعتی شدن صادرات‌محور راهبری می‌کنند. استراتژی صنعتی‌سازی یک پیش‌فرض اساسی برای جهت‌گیری کلی سیاست‌گذاری دارد؛ تبعیت رفاه اجتماعی از اهداف اقتصادی یا آنچه با عنوان «قضیه تبعیت»(۳) شناخته می‌شود. برای مثال، هالیدی و ویلدینگ (۲۰۰۳: ۱۴-۱۳) استدلال می‌کنند رفاه در آسیای شرقی تابع اهداف اقتصادی و پشتیبان توسعه اقتصادی است و رفاهی که کمکی به توسعه اقتصادی نمی‌کند به‌تدریج از بین می‌رود.
درواقع، استراتژی صنعتی دولت توسعه‌گرا بنیان‌های نظام رفاهی کره جنوبی را شکل دادند که تحت عنوان «رفاه توسعه‌گرا» معرفی می‌شود. از طرفی، دولت کره جنوبی هزینه‌های کمی در حوزه رفاه صرف می‌کند و در مقایسه با کشورهای غربی مداخله کمتری در اقدامات رفاهی دارد، اما به‌عنوان تنظیم‌گر، نقش رفاهی مهمی بر عهده دارد. دولت توسعه‌گرای کره جنوبی، مسئولیت‌های رفاهی خود را به بنگاه‌ها و خانواده‌ها واگذار کرده و خود با قدرت تنظیم‌گری، بخش خصوصی را به فراهم کردن و تأمین مالی گونه‌های معیّنی از اقدامات اجتماعی و مراقبتی وادار می‌کند. رویکرد رفاه توسعه‌گرا و به‌ویژه قضیه تبعیت تأکید زیادی بر ابعاد مولّد رفاه دارد.
در اینجا باید تحلیلی نظام‌مند و یکپارچه از سیاست‌گذاری اجتماعی بر اساس نقش چندگانه آن بر مبنای چهار کارکرد یا برنامه کاری اصلی یعنی تولید، بازتوزیع، حمایت و بازتولید و روابط درهم‌تنیده آن‌ها با سیاست‌گذاری اقتصادی ارائه کرد. با تمرکز بر مفهوم «پیوند نهادی» بین سیاست‌ها و برنامه‌های اجتماعی-اقتصادی، پرسش اصلی این است که جامعه کره چه نوعی از سازوکار نهادی را و چگونه برای به هم پیوستن تولید، بازتوزیع، حمایت و بازتولید اعمال کرده است. این بحث بسیار مهمی برای کشورهای درحال‌توسعه است که به دنبال توسعه اقتصادی و اجتماعی هستند.
هدف، بررسی دقیق پیوند نهادی بین حمایت‌های اجتماعی و صنعتی‌سازی در الگوی کره جنوبی پیش از بحران اقتصادی سال ۱۹۹۷ است؛ البته قصد نداریم پلیدی‌ها و ستم‌های رژیم‌های استبدادی تحت دیکتاتوری نظامی را پنهان کنیم. ابتدا توضیح می‌دهم چگونه پیوند نهادی بین سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی در دو بعد (سطح رژیم و سطح سیاست‌گذاری) عمل می‌کند و سپس بر اساس یک درک مفهومی جدید از برنامه‌های چندگانه سیاست‌گذاری به گونه‌های مختلف پیوند نهادی در حوزه‌های کلیدی سیاست‌گذاری دولت می‌پردازم.
پیوند نهادی بین سیاست‌گذاری اقتصادی و سیاست‌گذاری اجتماعی پیوند نهادی در سطح رژیم
دو تحول موازی در تحلیل‌های نظام‌مند از اقتصادهای سرمایه‌داری پیشرفته به فهم بهتر ما درباره رژیم از منظر ترکیب‌بندی‌ها و پیوندهای نهادی کمک کرده است: پژوهش درباره گونه‌شناسی رژیم‌های رفاهی (اسپینگ-اندرسن، ۱۹۹۰) از یکسو و گونه‌های رویکرد سرمایه‌داری مرتبط با رژیم‌های تولید (هال و ساسکیس، ۲۰۰۱) از سوی دیگر. بسیاری هم برای مرتبط کردن نظام‌مندتر دو جریان مطالعاتی درباره رژیم‌های رفاهی و رژیم‌های تولید تلاش کرده‌اند (برای مثال، هابر و استفنز، ۲۰۰۱). آنگونه که ابینگهاوس و منو (۲۰۰۱) به اختصار می‌گویند اقتصادهای بازار بر بازارهای مالی کوتاه‌مدت، ارزش‌های سهامداران،(۴) تولید با مهارت کم، چانه‌زنی غیرمتمرکز و آموزش عمومی مبتنی هستند، درحالی‌که اقتصادهای بازار هماهنگ بر سرمایه بلندمدت، ارزش‌های ذینفعان،(۵) تولید با مهارت بالا، چانه‌زنی هماهنگ و آموزش مهارتی مبتنی هستند. اقتصادهای بازار هماهنگ یا بر پایه «هماهنگی مبتنی بر صنعت»(۶) استوار هستند نظیر کشورهای اروپای شمالی، یا بر پایه «هماهنگی مبتنی بر گروه»(۷) نظیر کشورهای ژاپن و کره جنوبی. در اقتصادهای بازار هماهنگ با صنعت، «هماهنگی به انجمن‌های صنفی و اتحادیه‌های کارگری بستگی دارد که در امتداد ماهیت هر بخش سازمان‌دهی شده‌اند و طرح‌های آموزش‌های حرفه‌ای را متناسب با نیازهای همان صنعت خاص تعریف می‌کنند. نظام هماهنگی دستمزد که دستمزدها را بنا بر ماهیت هر بخش و به‌صورت مذاکره‌ای تعیین می‌کند و همکاری شرکت‌ها نیز در هر صنعت خاص شکل می‌گیرد» (هال و ساسیکس، ۲۰۰۱: ۳۴).
در اقتصادهای بازار مبتنی بر هماهنگی گروهی، هماهنگی بین اقتصادهای درون‌گروهی از شرکت‌ها قوی‌تر است، درحالی‌که هماهنگی بین شرکت‌های بزرگ در همان صنعت محدودتر است. این اقتصادها با «اتحادیه‌های مبتنی بر شرکت، انتشار و توسعه فنّاوری در گروه شرکت‌ها، تنظیم استانداردهای فنی در گروه و آموزش حرفه‌ای به‌عنوان یک پدیده مبتنی بر شرکت و نه یک پدیده مبتنی بر صنعت» شناخته می‌شوند (ساسیکس، ۱۹۹۹: ۱۰۶). این اقتصادها همچنین با رفاه شرکتی و تعهد شرکت‌ها به استخدام مادام‌العمر همراه هستند؛ نظیر کره جنوبی پیش از بحران ۱۹۹۷.
استراتژی‌های بازار محصول، نوآوری و سازمان‌دهی کار در اقتصادهای مبتنی بر هماهنگی گروهی نظیر کره جنوبی، به اندازه اقتصادهای مبتنی بر هماهنگی صنعتی به همکاری با نیروهای کار سازمان‌یافته متکی نیستند. پشتوانه سیاسی اقتصاد مبتنی بر هماهنگی گروهی، اغلب احزاب محافظه‌کار با نقش محدود نیروی کار سازمان‌یافته است، اما در اقتصادهای مبتنی بر هماهنگی صنعتی اتحادیه‌های قوی و احزاب سوسیال‌دموکرات نفوذ زیادی دارند. در اقتصادهای مبتنی بر هماهنگی گروهی، اتحادیه‌های شرکتی بیشتر به مسائل سطح بنگاه مانند دستمزد، شرایط کار و حقوق کار تمایل دارند تا مسائل اجتماعی و اقتصادی در سطح ملی (یی، ۲۰۰۷).
این ویژگی‌های متمایز اقتصاد مبتنی بر هماهنگی گروهی، مکمل اقدامات خاص حمایت اجتماعی است. بخش بزرگ تجاری به رفاه شرکتی و ثبات شغلی به‌منظور تأمین پایدار نیروی کار ماهر در صنایع سنگین و شیمیایی مایل بود (چانگ، ۲۰۰۶). مزایای شغلی انگیزه‌های مثبتی را برای کارگران ایجاد می‌کند تا برای مهارت‌های خاص مورد نیاز شرکت سرمایه‌گذاری کنند (ابینگهاوس و منو، ۲۰۰۱). توسعه مهارت‌های خاص شرکت از طریق استخدام مادام‌العمر و دستمزدهای مبتنی بر ارشدیت شغلی ارتقا یافته بود؛ بنابراین، مکمل‌های نهادی (یا وابستگی‌های گزینشی) بین رژیم‌های رفاهی و رژیم‌های تولید در اقتصاد مبتنی بر هماهنگی گروهی کره جنوبی جاسازی شده است.
پیوند نهادی در سطح سیاست‌گذاری
سیاست‌گذاری‌های اقتصادی و سیاست‌گذاری‌های اجتماعی درواقع دو روی یک سکه‌اند (گوف، ۱۹۹۶). سیاست‌گذاری‌های اجتماعی در کره جنوبی را باید در ارتباط با سیاست‌گذاری‌های اقتصادی‌اش شناخت. این صرفاً به دلیل توجه فزاینده به نحوه تعامل رژیم‌های تولید و رژیم‌های رفاهی از نظر «مکمل‌های نهادی» و «مزیت‌های نسبی نهادی» نیست (ابینگهاوس و منو، ۲۰۰۱؛ هابر و استفنز، ۲۰۰۱)، بلکه به این دلیل است که رژیم کلی سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی کره جنوبی اهمیت ویژه‌ای دارد. شین (۲۰۰۳: ۵) با تمرکز بر مفهوم «پیوندهای سیاست‌گذاری» استدلال می‌کند «انتخاب سیاستی که در سیاست‌گذاری اقتصادی انجام می‌شود تأثیر مهمی بر شکل‌دهی به شکل و محتوای سیاست‌گذاری اجتماعی دارد».
بر اساس استراتژی صنعتی‌سازی که نخبگان سیاسی محافظه‌کار تدوین کرده بودند، اهداف اجتماعی و اقتصادی اغلب با هم سازگار و به هم مرتبط بودند، تا جایی که رفاه اجتماعی مانع توسعه اقتصادی نبود. راهبرد توسعه و صنعتی‌سازی کاربر، به استفاده مؤثر از منابع انسانی از طریق حفظ نیروی کار منضبط و کم‌هزینه بستگی داشت. تحت چنین شرایطی، توسعه اقتصادی از طریق برنامه‌های اجتماعی که بهره‌وری نیروی کار را تقویت می‌کرد و سطح آموزش بنگاه را ارتقا می‌داد انرژی می‌گرفت و در نتیجه «توسعه اقتصادی و سیاست‌گذاری اجتماعی فعال از حمایت متقابل برخوردار بودند» (دیو، ۱۹۹۲: ۳۰۵). به‌طور خاص، بین کار و رفاه از نظر اشتغال، سرمایه‌گذاری نیروی انسانی، رفاه شرکتی و برنامه‌های بیمه مشارکتی مبتنی بر کار پیوند وجود داشت. اول از همه، «اشتغال کانون رفاه است، نه صرفاً از نظر درآمدی که فراهم می‌کند، بلکه از نظر نحوه تأثیر وضعیت نیروی کار بر دسترسی به مزایای دولتی» از طریق طرح‌های بیمه اجتماعی (هالیدی و ویلدینگ، ۲۰۰۳: ۱۶۴). دولت مقتدر توسعه‌گرا بر این باور بود که نیازهای اجتماعی با افزایش درآمد واقعی در بازار کار به بهترین نحو برآورده می‌شود که منجر به رشد اقتصادی بالا و پایدار همراه با نرخ پایین بیکاری است. به‌عبارت دیگر، «نرخ بالای رشد اقتصادی، افزایش سطح درآمد و بیکاری پایین، نیاز به هزینه‌های دولتی را برای رفاه اجتماعی کاهش داد» (رامش، ۲۰۰۴: ۴). کشورهای توسعه‌یافته شرق آسیا معتقدان سرسخت به نظریه نشت به پایین(۸) هستند که بر اساس آن اثرات افزایش درآمد ملی از طریق رشد اقتصادی به همه جمعیت، حتی فقیرترین مردم، سرازیر می‌شود.
فقدان حمایت درآمدی دولت و تأمین رفاه همگانی نیز با رفاه شغلی در ترکیب با رفاه خانواده جبران شد. درحالی‌که دولت بسیج سیاسی نیروی کار را سرکوب کرد، شرکت‌ها را وادار کرد به کارگران برای مشارکت مؤثر آن‌ها در فرآیند صنعتی شدن انگیزه دهند (یی، ۲۰۰۷)؛ بنابراین، شرکت‌ها الگوهای استخدام مادام‌العمر، مزایای رفاه شغلی، پاداش‌های تضمینی و سایر پرداخت‌های مکمل را ارائه کردند. با توجه به نقش کم دولت در تأمین مخارج رفاهی، برنامه‌های اجتماعی عمده به اصل بیمه اجتماعی و مشارکت فرد پیش از دوره دریافت مزایا بستگی دارد (رینگن و همکاران، ۲۰۱۱). این اصل بیمه اجتماعی «اجباری با تأمین مالی خصوصی» است که نقش دولت در تأمین مالی آن حداقلی است. برنامه بیمه حوادث صنعتی (۱۹۶۴)، خدمات بیمه سلامت ملی (۱۹۷۷)، برنامه بازنشستگی ملی (۱۹۸۸) و برنامه بیمه اشتغال (۱۹۹۵) از محل کمک‌های مالی بیمه‌شدگان و کارفرمایان تأمین می‌شود و کمک دولت صرفاً محدود به تأمین هزینه‌های اداری است.
خلاصه اینکه، سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی به‌طور جدایی‌ناپذیری درهم‌تنیده شده‌اند و بر تکامل یکدیگر اثر متقابل دارند. در سطح سیاست‌گذاری، برنامه‌های بیمه اجتماعی افزون بر نقش رایج آن‌ها در رفاه بنگاهی، در شروع با اشتغال مرتبط‌اند. در سطح رژیم، حمایت اجتماعی به‌عنوان ترکیبی از بیمه اجتماعی و رفاه شرکتی، مکمل نهادی سایر حوزه‌های رژیم‌های تولید ازجمله روابط صنعتی، آموزش حرفه‌ای و حکمرانی شرکتی بود.
دسته‌بندی پیوند نهادی بین برنامه‌های سیاست‌گذاری اقتصادی و اجتماعی
پیوند نهادی بین سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی در دو سطح رژیم و سیاست‌گذاری با تمرکز بر برنامه اصلی سیاست‌گذاری؛ یعنی تولید، بازتوزیع، حمایت و بازتولید می‌تواند بازسازماندهی و تقویت شود. استفاده مستقیم از رویکرد نهادگرایانه در سطح رژیم، مانند گونه‌های سرمایه‌داری، در کشورهای درحال‌توسعه باید محتاطانه‌تر و با در نظر گرفتن پیوندهای نهادی مناسب و متناسب با شرایط این کشورها باشد. در اینجا پیوند نهادی را می‌توان به‌عنوان برنامه‌های سیاست‌گذاری اقتصادی و اجتماعی متعددی که به‌طور هم‌زمان توسط هر مجموعه از سیاست‌ها در دستور قرار می‌گیرند، فهم کرد. شکل (۱) چهار نمونه پیوند نهادی را نشان می‌دهد: زیرساخت‌ها، سرمایه‌گذاری اجتماعی، مشوق‌های مالیاتی و پرداخت‌های انتقالی که هرکدام می‌توانند نهاد خاصی برای تولید، بازتوزیع، حمایت و بازتولید باشند. این چهار حوزه برای نشان دادن پیوند نهادی انتخاب شده‌اند، زیرا ارتباط نزدیکی به کارکردهای اقتصادی و اجتماعی برنامه‌های سیاست‌گذاری؛ یعنی بازتولید اجتماعی و کارکرد سرمایه انسانی آن و همچنین بازتوزیع و کارکردهای اقتصادی آن در افزایش تقاضا دارند.
این چهار حوزه نه‌تنها منفک از هم نیستند، بلکه هم به لحاظ نظری و هم عملی کاملاً درهم‌تنیده‌اند. برای مثال سرمایه‌گذاری اجتماعی صرفاً ابزار سیاست‌گذاری ویژه بازتولید و حمایت نیست، بلکه به سازوکارهای تولید و بازتوزیع نیز مرتبط است. استراتژی‌های سرمایه‌گذاری اجتماعی را می‌توان در حوزه‌های حمایتی و تولیدی پیش برد. افزون بر کارکردهای تقاضامحور بازتوزیعی، پرداخت‌های انتقالی و مشوق‌های مالیاتی نیز تأثیر بسزایی بر حوزه بازتولیدی نیروی کار و خانوارها دارند. کلاسن (۱۹۹۹) توضیح داده مزایای پرداخت‌های نقدی نظیر بیمه بیکاری نه‌تنها جبرانی برای درآمدهای از دست رفته است، بلکه کارکردهای اقتصادی در زمینه حفظ تقاضا و فعالیت‌های کاریابی نیز دارند. این دسته‌بندی دو به دو نشان‌دهنده پیوستگی نسبی بین چهار نوع پیوند نهادی و چهار برنامه کار تولید، بازتوزیع، حمایت و بازتولید است.
زیرساخت‌ها نظیر حمل‌ونقل، اطلاعات و فنّاوری ارتباطات، آب آشامیدنی، سیستم فاضلاب و سیستم آبیاری الزامات توسعه اقتصادی و اجتماعی هستند و در ضمن ابزاری برای تضمین توزیع و ارائه کالاها و خدماتی است که رشد و رونق اقتصادی، بهبود کیفیت زندگی شامل بهزیستی اجتماعی، سلامت و امنیت شهروندان را تسهیل می‌کند. زیرساخت‌های نامناسب و ناکافی از مهم‌ترین عوامل مخرب دستیابی به رشد فقرزداست. زیرساخت‌ها زمینه‌ساز رشد فعالیت‌های اقتصادی و درنتیجه رشد اقتصادی هستند؛ از طریق کاهش هزینه‌های تولید و مبادلاتی، افزایش سرمایه‌گذاری و ارتقای بهره‌وری کشاورزی و صنعتی. همچنین با اثرات توزیعی بر رشد و کاهش فقر از طریق افزایش مشارکت فقرا در فرآیند رشد، افزایش دسترسی به بازارهای تولید، کاهش ریسک و آسیب‌پذیری، افزایش جابه‌جایی دارایی‌ها و استفاده از توانایی‌ها و ارتقای توانمندی‌ها پشتیبانی می‌کنند. زیرساخت‌ها همچنین بر ابعاد غیردرآمدی فقر تأثیر دارند و به بهبود سلامت، تغذیه، آموزش و همبستگی اجتماعی کمک می‌کنند.
استراتژی‌های سرمایه‌گذاری اجتماعی بر آموزش، مهارت‌آموزی و آموزش‌های مادام‌العمر تأکید دارند و یک راه‌حل حاصل جمع مثبت برای توازن بین شغل و برابری ارائه می‌کنند (اسپینگ-اندرسن، ۱۹۹۶). رویکرد سرمایه‌گذاری اجتماعی برای دهه‌های متمادی تحت عنوان «سیاست‌های فعال نیروی انسانی»(۹) نهادینه شده است. امروزه نیز بخشی از نظام امریکایی کار برای رفاه(۱۰) (سیستم کار کردن برای مزایای رفاهی) و رفاه در ازای کار(۱۱) در بریتانیاست. در الگوی سوئدی کنشگری در بازار کار بیشتر است و مزایا نسبت به دستمزدها سهم بالاتری دارد، اما در الگوی امریکایی رویکرد منفعلانه‌ای وجود دارد و بیشتر بر حمایت درآمدی از بیکاران معطوف است. به‌رغم این، همه این استراتژی‌ها می‌توانند ظرفیت بازتولیدی اعضای جامعه را از طریق افزایش سرمایه انسانی و ظرفیت کسب درآمد بالا ببرند. برخلاف رویکرد غربی سیاست‌های سرمایه‌گذاری اجتماعی مانند سیاست‌های بازار کار فعال، رویکرد کره جنوبی بیشتر بر سرمایه‌گذاری در آموزش طی دوران صنعتی شدن مبتنی بر صادرات و صنعتی شدن کاربَر متمرکز بود. آموزش از طریق ارتقای مهارت، افزایش ظرفیت‌های نوآورانه از طریق بهبود دانش علمی و اطلاعات فنی و تطبیق سریع با تکنولوژی، به افزایش بهره‌وری منجر می‌شود. با توجه به ریشههای فرهنگی و تاریخی تأکید بسیاری بر آموزش و تحصیل دارد و همچنین احترام فوقالعادهای که برای قشر تحصیلکرده جامعه قائل هستند، سرمایه‌گذاری بر منابع انسانی از طریق توسعه فعالیت‌های آموزشی صورت گرفت. از این‌رو، کره جنوبی بخش زیادی از هزینه‌های عمومی دولت را به امور آموزشی اختصاص می‌دهد. سهم آموزش از هزینه‌های عمومی دولت در دوران اوج صنعتی شدن کره نزدیک به ۱۸ درصد بود. در نتیجه میانگین سطح دانش‌آموختگی جامعه و نیروی کار رشد چشمگیری داشت که کمک شایانی به موفقیت‌های اقتصادی کره کرد. طی چهل سال گذشته یک نظام آموزشی و مهارت‌آموزی پیشرفته در کره جنوبی شکل گرفته و امروزه این کشور جزو سرآمدان عرصه آموزشی در جهان به شمار می‌آید.
مشوق‌های مالیاتی، ابزار مهمی در دستیابی به رشد اقتصادی و توزیع درآمد است. دولت می‌تواند برای افراد یا خانوارهایی که پول خود را صرف یک هدف اجتماعی تأییدشده نظیر پس‌انداز بازنشستگی یا خرید خانه می‌کنند بار مالیاتی را کاهش دهد. این اقدام که تحت عنوان مخارج مالیاتی(۱۲) شناخته می‌شود می‌تواند افراد را به پس‌انداز تشویق کند. اعتبار مالیاتی(۱۳) نیز طرح دیگری است که به معنای ارائه مزایا از طریق نظام مالیاتی است و فراتر از جبران بدهی‌های مالیاتی ممکن است پرداخت‌هایی را برای افراد کم‌درآمدی که ملزم به پرداخت مالیات نیستند، فراهم می‌کند. تیتموس(۱۴) (۱۹۵۸) این نوع مخارج و اعتبار مالیاتی را «رفاه مالی»(۱۵) می‌نامد که حوزه مهمی از رفاه است. او در مقاله کلاسیک خود درباره گونه‌های رفاه اجتماعی اهمیت رفاه مالی را برجسته می‌کند که در قالب حمایت یارانه‌ای دولت نمود دارد و اغلب ذیل سیاست‌گذاری اجتماعی شناخته نمی‌شود. همچنین دولت می‌تواند با دادن مشوق‌های مالیاتی به بخش خصوصی آن‌ها را برای فعالیت بیشتر ترغیب کند. به‌عبارتی، دولت می‌تواند از صنایع استراتژیک با دامنه متنوعی از ابزارهای مشوق مالیاتی، نظیر اعتبار مالیاتی، معافیت مالیاتی، کاهش مالیات، تعویق مالیات و استهلاک سریع مالیاتی حمایت کند.
تا همین اواخر مطالعات موجود بیشتر به جنبه تولیدی توجه داشتند و به ابعاد چندوجهی پیوندهای نهادی بین برنامه‌های سیاست‌گذاری اقتصادی و اجتماعی کم‌توجه بودند. تجربه کره جنوبی نشان داده است که پیوندهای نهادی و ابزارهای سیاست‌گذاری به ایجاد رابطه هم‌افزا بین برنامه‌های حمایت اجتماعی و صنعتی‌سازی در کره جنوبی پیش از بحران اقتصادی سال ۱۹۹۷ منجر شده است. از این‌رو، تمرکز و توجه به دیدگاه نهادگرایانه در سطح رژیم در کشورهای درحال‌توسعه از اهمیت اساسی برخوردار است. در زمینه نوآوری نهادی بیشترین توجه به پیوندهای نهادی بین اهداف اقتصادی و اجتماعی با تمرکز بر چهار برنامه توزیع، حمایت، تولید و بازتولید معطوف است. در این چارچوب چهار پیوند نهادی وجود دارد که عبارت‌اند از: زیرساخت؛ سرمایه‌گذاری اجتماعی؛ مشوق‌های مالیاتی؛ و پرداخت‌های انتقالی. موفقیت کره جنوبی در دوران صنعتی‌سازی، به‌کارگیری صحیح سه پیوند نهادی اول بوده است.
به‌طورکلی، سیاست‌گذاری اجتماعی نقشی جدی در دگرگونی کره جنوبی از کشوری فقیر بدون منابع طبیعی به کشوری با سطح بالای تولیدات صنعتی از خودرو و کشتی تا تجهیزات الکترونیکی تبدیل کرده است. کره جنوبی نمونه‌ای از کارایی «سیاست‌گذاری اجتماعی دگرگون‌ساز»(۱۶) است. ویژگی‌های این نوع سیاست‌گذاری اجتماعی:
فرا رفتن از کارکردهای مرسوم سیاست‌گذاری اجتماعی در مواجهه مستقیم با مشکلات اجتماعی ناشی از اقتصاد سرمایه‌داری از طریق حمایت اجتماعی و توزیع، به‌سوی نقش دگرگون‌ساز سیاست‌گذاری‌های اجتماعی با دستاوردهای حداکثری و از طریق بهبود ظرفیت اجتماعی برای تأثیرگذاری بر دامنه گسترده‌ای از حوزه‌های سیاست‌گذاری و توسعه و دگرگونی جامعه در کلیت آن.
ضرورت توجه به سیاست‌ها و نهادهایی که نقش مهمی در ارتقای صنعتی شدن و افزایش رفاه اجتماعی داشته‌اند در مقایسه با سیاست‌ها و برنامه‌های برگرفته از الگوهای رفاه کشورهای پیشرفته غربی.
توجه به ابعاد سیاسی سیاست‌گذاری اجتماعی و تغییرات آن بر سیاست و روابط قدرت بین دولت و جامعه در هر مرحله از توسعه (صنعتی شدن، ملت‌سازی، دموکراتیزه شدن) که به مسیرهای تاریخی و نتایج توسعه‌ای و رفاهی متفاوتی منجر می‌شود.
بر اساس این دیدگاه می‌توان نهادها و کنشگرانی را شناسایی کرد که نقش مهمی در دستاوردهای کوتاه‌مدت یا بلندمدت ابعاد رفاهی نظیر ثروت و درآمد، دانش و مهارت و سلامت در فرآیند صنعتی شدن داشته‌اند و نقش این نهادها و کنشگران را در ایجاد تغییرات در فرآیندها، نهادها و کنشگران در دامنه وسیعی از حوزه‌های سیاست‌گذاری توضیح داد.
در کشورهای توسعه‌یافته که سیاست‌گذاری اجتماعی به لحاظ مفهومی با مباحث دولت رفاه ارتباط دارد، سیاست‌گذاری اجتماعی را می‌توان به‌عنوان «شکل‌های متنوعی از اقدامات دولت در راستای بهبود بهزیستی مردم» تعریف کرد. در این مفهوم، بیمه اجتماعی، مساعدت عمومی و خدمات اجتماعی با تمرکز بر مراقبت و سلامت به‌عنوان سیاست‌ها و نهادهای اصلی در نظر گرفته می‌شود و در پی آن سیاست‌های آموزش و مهارت‌آموزی و مسکن مورد توجه است. این مفهوم‌سازی کم و بیش بر صورت‌بندی وضعیت نهایی توسعه دولت رفاه و تأثیرات توزیعی درآمد و حمایت اجتماعی مبتنی است که چه‌بسا بسیاری از آن‌ها تناسب مستقیمی با وضعیت کشورهای درحال‌توسعه ندارد.
در رویکرد سیاست‌گذاری اجتماعی دگرگون‌ساز، توجه اصلی به ظرفیت‌های انسان و تغییر در نهادها و رفتارهای سازمانی است، ولو آنکه بهبود فوری در وضعیت رفاهی در پی نداشته باشد. این تغییرات نهادی و رفتاری، بیشتر معطوف به انباشت و تبدیل قابلیت‌های انسانی به قدرت تولید، بازتوزیع ثروت و درآمد، محافظت مردم در مقابل مخاطره‌های حال و آینده و مراقبت از کودکان، معلولان و سالمندان است. از این‌رو، مفهوم سیاست‌گذاری اجتماعی باید به نحوی بازتعریف شود که معادل‌های کارکردی سیاست‌های اجتماعی مرسوم را که در مطالعات دولت رفاه از آن‌ها غفلت شده است، دربر بگیرد. در بین کشورهای صنعتی متأخر ازجمله کره جنوبی، دولت عامل مهمی در ابداع انواع سیاست‌های اجتماعی دگرگون‌ساز و تغییر ساختارهای اقتصادی و اجتماعی از طریق این سیاست‌ها بوده است. سیاست‌های اجتماعی نه‌تنها ابزاری برای توزیع قدرت سیاسی بین دولت و جامعه برای دستیابی به تغییر هستند، بلکه بازتابی از رابطه قدرت در زمان‌های خاص تغییرات هستند. از این منظر، باید بدانیم رابطه بین دولت و جامعه با ایفای نقش‌های «دگرگون‌ساز» و هدایت دستاوردهای تاریخی متفاوت بر اساس توالی‌های زمانی توسعه پیش می‌رود. اگر سازوکارهایی که به دستاوردهای موفقیت‌آمیز اولیه منجر می‌شوند به‌درستی تنظیم و هماهنگ نشوند، ممکن است در مراحل بعدی توسعه چالش‌برانگیز شوند. باید توجه داشت در مطالعات تطبیقی، درس‌آموخته‌ها از موفقیت‌ها و شکست‌ها ماهیت ایستا دارند و بر دوره زمانی خاصی متمرکزند، اما اگر رویکرد تاریخی و دینامیکی داشته باشیم، از فرآیند تاریخی تغییرات درس‌های متفاوتی می‌گیریم.
منابع
– Atkinson, A. B. (1999). The Economic Consequences of Rolling Back the Welfare State. Cambridge, MA: MIT Press.
– Chung, M.- K. (2006). The Korean Developmental Welfare Regime: In Search of a New Regime Type in East Asia. Shakai Seisaku Gakkai Shi, 16, 149- 71.
– Clasen, J. (1999). Unemployment Compensation and Other Labour market Policies. In J. Clasen (ed.), Comparative Social Policy. Oxford: Oxford University Press.
– Deyo, F. C. (1992). The Political Economy of Social Policy Formation: East Asia’s Newly Industrialized Countries. In R. P. Appelbaum and J. Henderson (eds), State and Development in the Asian Pacific Rim. Thousand Oaks: Sage Publications, 389-305.
– Ebbinghaus, B. and Manow, P. (2001). Comparing Welfare Capitalism: Social Policy and Political Economy in Europe, Japan and the USA. London: Routledge.
– Esping- Andersen, G. (1990). The Three Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Polity Press.
– Esping- Andersen, G. (1996). Positive- sum Solutions in a World of Trade- offs. In G. Esping- Andersen (Ed.), Welfare States in Transition. London: Sage.
– Goodin, R. E., Headey, B., Muffels, R. and Dirven, H.- J. (1999). The Real Worlds of Welfare Capitalism. Cambridge: Cambridge University Press.
– Gough, I. (1996). Social Welfare and Competitiveness. New Political Economy, 1(2), 209- 32.
– Hall, P. A. and Soskice, D. (2001). Varieties of Capitalism. Oxford: Oxford University Press.
– Holliday, I. and Wilding, P. (2003). Welfare Capitalism in East Asia. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
– Huber, E. and Stephens, J. D. (2001). Development and Crisis of the Welfare State: Parties and Policies in Global Market. Chicago: University of Chicago Press.
– Mkandawire, T. (2004). Social Policy in a Development Context: Introduction. In T. Mkandawire (ed.), Social Policy in a Development Context. London: UNRISD/ Palgrave Macmillan, pp. 1- 36.
– Ramesh, M. (2004). Social Policy in East and Southeast Asia: Education, Health, Housing and Income Maintenance. London: Curzon.
– Ringen, S., Kwon, H.-j., Yi, I., Kim, T. and Lee, J. (2011). The Korean State and Social Policy: How South Korea Lifted Itself from Poverty and Dictatorship to Affluence and Democracy. New York: Oxford University Press.
– Shin, D.- M. (2003). Social and Economic Policies in Korea: Idea, Networks and Linkages. London: Routledge Curzon.
– Soskice, D. (1999). Divergent Production Regimes: Coordinated and Uncoordinated Market Economies in the 1980s and 1990s. In H. Kitschelt, P. Lange, G. Marks and J. D. Stephens (eds), Continuity and Change in Contemporary Capitalism. Cambridge: Cambridge University Press.
– Titmuss, R. M. (1958). Essays on the Welfare State. London: Allen & Unwin.
– UNRISD. (2006). Transformative Social Policy: Lessons from UNRISD Research. Research and Policy Brief No. 5. Geneva: UNRISD.
– UNRISD. (2010). Combating Poverty and Inequality: Structural Change, Social Policy and Politics. Geneva: UNRISD.
– Yi, I. (2007). The Politics of Occupational Welfare in Korea. Fukuoka: Hana- Syoin.
پی‌نوشت‌ها
1. Yi, I.; Mkandawire, T. (Eds) Learning from the South Korean Developmental Success: Effective Developmental Cooperation and Synergistic Institutions and Policies, Palgrave Macmillan.
2. UNRISD
3. subordination thesis
4. shareholder
5. stakeholder
6. industry- based coordination
7. group- based coordination
8. trickle- down
9. active manpower policy
10. workfare
11. welfare- to- work
12. tax expenditure
13. tax credit
14. Titmuss
15. fiscal welfare
16. transformative social policy
