سمانه گلاب
بحران اقتصادی- اجتماعی ناشی از شیوع ویروس کرونا در جهان بار دیگر نظرها را نسبت به وظایف حمایتی دولت‌ها و اقداماتی لازم برای حمایت از اقشار و گروهای آسیب‌پذیر جلب کرده است. واقعیت این است که سیاست‌های حمایتی شیوه‌های مختلف دارند، برخی از حمایت‌ها مقطعی هستند و در دوره‌های بحرانی خاص افزایش می‌یابند. برای مثال در رکودهای اقتصادی گفته می‌شود دولت‌ها می‌توانند با افزایش مخارج اجتماعی هم باعث بازگشت اقتصاد به شرایط رونق شوند (سیاست‌های ضد ادواری) و هم از آسیب‌پذیرترین اقشار در برابر تغییرات اقتصادی محافظت کنند۲. برخی دیگر از سیاست‌های حمایتی، دائمی هستند یعنی صرف‌نظر از اینکه کشور در شرایط رکود یا رونق قرار دارد، این سیاست‌ها برای گروه‌های مختلف اعمال می‌شوند. در میان سیاست‌های دائمی حمایتی بخشی از این سیاست‌ها همگانی هستند، مانند سیاست‌های بهداشت و درمان و آموزش رایگان؛ برخی برای افراد خاص ایجاد می‌شوند مانند حمایت‌هایی که در قالب کمیته امداد و بهزیستی در کشور وجود دارد؛ و برخی دیگر حمایت همگانی را در قالب گروه‌های خاص شکل می‌دهند. سیاست‌های کف حمایت اجتماعی۳SPF ازجمله سیاست‌های تعریف‌شده در گروه سوم هستند؛ سیاست‌هایی که گروه‌های خاصی را در جامعه هدف قرار می‌دهند اما از تمامی افراد در این گروه‌ها صرف‌نظر از وضعیت معیشتی آن‌ها، حمایت به عمل می‌آورند. این حمایت‌ها می‌تواند به‌صورت نقدی و/یا غیرنقدی انجام شود.
هدف از سیاست‌های کف حمایت اجتماعی این است، گروه‌هایی که در معرض بیشترین آسیب هستند و/یا حمایت از آن‌ها اثرات بلندمدت دارد و/یا حمایت از آن‌ها اثرات سرریز بر دیگر گروه‌های جامعه دارد شناسایی‌شده و برنامه‌های سیاستی برای حمایت از آن‌ها تدوین شود. در همین راستا سازمان بین‌المللی کار در بررسی‌های خود پنج گروه هدف عمده را برای سیاست‌های کف حمایت اجتماعی معین کرده و متناسب با خط فقر ملی برای آن‌ها حمایت‌هایی را در نظر گرفته است. این پنج گروه و میزان حمایت از آن‌ها عبارت‌اند از:
- تمامی کودکان تا ۵ سال با احتساب ۲۵ درصد خط فقر ملی؛
- کلیه ایتام برابر با ۱۰۰ درصد خط فقر ملی؛
- زنان باردار به مدت چهار ماه برابر با ۱۰۰ درصد خط فقر ملی؛
- افراد معلول که امکان کار کردن ندارند برابر ۱۰۰ درصد خط فقر ملی؛
- افراد سالمند ۶۵ سال و بالاتر برابر با ۱۰۰ درصد خط فقر ملی.
این سازمان همچنین برآورد کرده است این سطح از حمایت آیا می‌تواند توسط دولت‌ها تأمین مالی شود؟ محاسبات این سازمان نشان میدهد در کشورهای درحال‌توسعه رقم این حمایت به‌طور متوسط برابر با ۱.۶ درصد از GDP در این کشورهاست. ILO (سازمان جهانی کار)۴ همچنین استدلال می‌کند وضعیت کشورهای درحال‌توسعه جهان در زمان حاضر از وضعیت کشورهای توسعه‌یافته کنونی در زمان گذشته، یعنی زمانی که آن‌ها سیاست‌های حمایتی را به اجرا گذاشته‌اند، بهتر است؛ درنتیجه به نظر می‌رسد این کشورها توانایی مالی برای پوشش این سطح از حمایت‌های همگانی را دارند. با این حال در کشورهای فقیر که بیشترین نیاز به این حمایت‌ها را نیز دارند وضعیت چگونه است؟ آیا این کشورها نیز قادر به پوشش مخارج کف حمایت اجتماعی هستند. ILO در گزارشی که در سال ۲۰۱۷ منتشر کرده است امکان‌پذیری اجرای این سیاست را به‌لحاظ مالی در ۵۷ کشور فقیر نیز بررسی کرده است. این بررسی نشان میدهد حتی در این کشورها نیز تنها با ۴.۲ درصد از GDP میتوان این سطح حمایت را ایجاد کرد.
از آنجایی که در محاسبات ILO، بار مالی ایجاد کف حمایت اجتماعی برای ایران محاسبه نشده است، موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا با الگوگیری از روش ILO به محاسبه بار مالی کف حمایت‌های اجتماعی در ایران پرداخته است. برای این منظور با استفاده از داده‌های سرشماری سال ۱۳۹۵ برآوردی از گروه‌های هدف جامعه در آن سال صورت گرفته و درنهایت با استفاده از خط فقر (استناد به خط فقر محاسبه‌شده در مرکز پژوهش‌های مجلس به تفکیک استانی) میزان بار مالی این حمایت اجتماعی برآورد شده است. نتایج نشان میدهد طبق داده‌های سال ۱۳۹۵ تنها با ۳.۳ درصد از GDP امکان پوشش این سطح از هزینه‌ها وجود دارد. جدول ۱ برآورد این هزینه‌ها را نشان میدهد.
همان‌طور که مشاهده می‌شود به قیمت‌های سال ۱۳۹۵ با مبلغی حدود ۴۷ هزار میلیارد تومان که نزدیک به رقم یارانه‌ای نقدی در آن سال بوده است امکان ایجاد سطح پوشش همگانی وجود داشته است. اگرچه همین محاسبات برای سال ۱۳۹۸ نشان از ۲ برابر شدن رقم کف حمایت اجتماعی دارد (به دلیل سطح تورم بالا در این سال) اما درصورتی‌که این مخارج به‌عنوان درصد از بودجه دولت برآورد شوند این تغییر محسوس نیست. به‌عبارت‌دیگر اگرچه به دلیل تورم و درنتیجه افزایش خط فقر مخارج کف حمایت اجتماعی افزایش‌یافته، اما ناظر به اینکه سایر مخارج دولت نیز به همین نسبت افزایش‌یافته‌اند نسبت مخارج کف حمایت اجتماعی به بودجه دولت افزایش اندکی نشان میدهد. این موضوع ازیک‌طرف اهمیت شرایط کلان اقتصادی را در تحقق سیاست‌های حمایتی نشان میدهد و از طرف دیگر مشخص می‌سازد حتی در شرایط سخت اقتصادی نیز میتوان این هزینه‌ها را پوشش داد.
| شرح | کودکان | یتیمان | ایام بارداری | سالمندان | معلولان | جمع |
| جامعه تحت پوشش
(هزار نفر) |
۷,۰۹۳ | ۳۰۷ | ۱.۵۰۳ | ۴,۸۷۱ | ۷۰۱ | ۱۴۴۷۷ |
| میزان حمایت
(میلیارد ریال) |
۹,۹۹۲ | ۱,۶۴۹ | ۲,۸۱۵ | ۲۸,۴۸۳ | ۳,۹۸۷ | ۴۶,۹۲۹ |
| مخارج نسبت به GDP
(درصد) |
۰.۷ | ۰.۱۲ | ۰.۲ | ۲.۰۲ | ۰.۲۸ | ۳.۳ |
شاخص دیگری که میتوان با استناد به آن امکان‌پذیری حمایت‌های اجتماعی را توجیه کرد، شاخص مالیات تحقق نیافته است. مقایسه رقم مالیات وصولی دولت در سال ۱۳۹۵ به تولید ناخالص داخلی نشان میدهد دولت به‌طور متوسط معادل ۷.۲ درصد از تولید ناخالص داخلی درآمد مالیاتی کسب کرده است. مراجعه به آمار بانک جهانی نشان میدهد ایران در این شاخص (نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی) رتبه یازدهم را از آخر در اختیار دارد که رتبه بسیار پایینی است. بر اساس همین مجموعه داده، میانگین شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی برای کل کشورها ۱۴.۲ درصد است. با این توضیح میتوان برآورد کرد دست‌‌کم درآمدی معادل ۷ درصد از تولید ناخالص داخلی کشور به دلایل مختلف ازجمله معافیت‌ها یا فرارهای مالیاتی از دسترس دولت خارج است. بر این اساس میتوان فرض کرد که اگر دولت ظرفیت مالیات گیری خود را افزایش دهد (در حد متوسط جهانی) قادر خواهد بود با نیمی از درآمد حاصل از آن، مخارج مربوط به کف حمایت اجتماعی را محقق سازد.
امکان دیگری که سازمان بین‌المللی کار برای پوشش مخارج کف حمایت اجتماعی بررسی می‌کند، مدیریت هزینه‌ها در کشورهاست. کاهش هزینه‌های نظامی، کاهش یارانه سوخت (با توجه به پیامدهای آن در کشورهای کم‌درآمد توصیه نشده است) و مدیریت بدهی‌ها ازجمله این راهکارها هستند. در همین رابطه در گزارش ILO گزاره بسیار بااهمیتی به چشم می‌خورد که اشاره به آن می‌تواند مفید باشد. در این گزارش آمده است:
«مزایای نقدی مربوط به کف حمایت‌های اجتماعی نیازمند ۰.۲۳ درصد از GDP همگانی از منظر جهانی است. این مزایا تقریباً زندگی ۱۰ درصد از جمعیت جهان را تغییر میدهد و فقط ۱.۱ درصد از میزانی است که کشورهای گروه ۲۰ صرف بخش مالی در سال ۲۰۰۹ کرده‌اند و یا تقریباً ۷ درصد از مخارج نظامی جهانی. این ارقام نشانگر اولویت‌هاست.»
توجه به اولویت‌ها موضوع مهمی است که در این گزارش به‌درستی به آن اشاره شده است. اگرچه تأکید در این گزاره بر هزینه‌های جهانی است، در درون کشورها نیز این «توجه به اولویت‌ها» بسیار معنادار است. محاسبات ILO نشان میدهد در کشورهای فقیر مورد بررسی مخارج نظامی به‌طور متوسط معادل ۳۸.۷ درصد از هزینه کف حمایت اجتماعی است. در کشورهای هائیتی، مالاوی و سیرالئون، مخارج نظامی کمتر از ۱۰ درصد SPF است، اما در مقابل در کشورهای کنگو، گویان، هند، مغولستان، مراکش، پاکستان، فیلیپین و سریلانکا دامنه مخارج نظامی از ۱.۴۵ تا ۳ برابر هزینه مزایای نقدی کف حمایت‌های اجتماعی است. در کشورهایی که در سطوح میانی قرار دارند، تخصیص مخارج نظامی ۲۵ تا ۵۵ درصد از هزینه SPF را پوشش میدهد. از این‌رو این نهاد پیشنهاد میدهد میتوان با کاهش مخارج نظامی بخشی از هزینه‌های کف، حمایت اجتماعی را پوشش داد.
وضعیت ایران در این شاخص چگونه است؟ برای محاسبه این شاخص در ایران نیاز به اطلاعات از مخارج نظامی است. به دلیل اینکه رقم مربوط به کل مخارج نظامی در کشور شفاف نیست در اینجا تنها به مخارج امور دفاعی و امنیتی در بودجه کشور (عملکرد سال ۱۳۹۵) استناد شده است. محاسبه این شاخص نشان میدهد تنها بخشی از مخارج نظامی که در بودجه وارد می‌شود معادل ۷۱ درصد هزینه‌های کف حمایت اجتماعی است که این نسبت ایران را در رده کشورهایی قرار میدهد که می‌توانند با کاهش مخارج نظامی بخش مهمی از مخارج حمایت را پوشش دهد، اما همان‌طور که اشاره شد در اینجا نیز مهم اولویت‌هاست.
برآورد این اعداد و ارقام ممکن است با اما و اگر روبه‌رو باشد، اما یک نتیجه مهم به دنبال دارد: در صورت وجود یک عزم ملی برای کاهش فقر میتوان با تخصیص بخش کوچکی از درآمدهای کشور به گروه‌های هدف، گامی مهم در تحقق هدف کاهش فقر برداشت. اگرچه در شاخص کف حمایت اجتماعی گروه‌های هدف مهمی دیده نشده‌اند (زنان سرپرست خانوار، کودکان بازمانده از تحصیل، جوانان بیکار) و تأکید بر شیوه حمایت به‌صورت پرداخت نقدی است، اما بر اساس تجارب بین‌المللی همین شیوه حمایت نیز می‌تواند اثرات قابل‌توجهی بر بهبود زندگی آسیب‌پذیرترین گروه‌های جامعه داشته باشد. آنچه مهم است، توجه به اولویت‌ها در سیاست‌گذاری است.
پی‌نوشت
- این گزارش خلاصه‌ای از گزارش تهیه‌شده در موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا با عنوان «برآورد بار مالی کف حمایت‌های اجتماعی در ایران» است.
- اگر دولت در زمانی که اقتصاد با رونق روبه‌روست مخارج خود را کاهش دهد و در مقابل در زمان رکود مخارج خود ر افزایش دهد تا از این طریق بتواند اقتصاد را به حالت تعادل بازگرداند، گفته می‌شود دولت سیاست ضد ادواری در پیش گرفته است.
- social protection floor
- International Labour Organization
