نگاهي به كليات لايحه بودجه 1397
فائزه حسني
اقتصاددانان ميگويند دولت در هزينههاي غيرضروري مبتني بر رانت بازنگري اساسي انجام نداده و در عوض كالاهايي را كه در اختيار دارد گران ميكند، درحاليكه سياستهاي تورمزا از طريق قيمت ارز، بنزين، افزايش قيمتهاي كليدي و كالاهايي كه بهقصد رفع بحران از غيرمولدهاست به بهاي تشديد بحران معيشت مردم تمام ميشود.
با توجه به چالشهاي موجود در جامعه ايران كه اكنون به گفته كارشناسان پارهاي از آنها عنوان ابرچالش را به خود اختصاص دادهاند، نيازمند اقداماتي اساسي بهمنظور ايجاد تحول در ساختار معيوب است و در اين راه هدايت منابع مالي بخش خصوصي و عمومي به مسير سرمايهگذاريهاي مولد و اشتغالزا ضروري است. آيا بودجه سال 97 گامي در جهت سالمسازي وضعيت اقتصادي ـ اجتماعي ايران است؟
بودجه برنامه مالي يكساله در كوتاهمدت براي رسيدن به اهداف كلانِ ميانمدت و بلندمدت است. در بودجه لازم است اصل عدالت توزيعي منابع رعايت شود و كارايي تخصيص منابع افزايش يابد. براي نمونه بايد مشخص باشد منابع بودجهاي به چه مراكزي تخصيص داده ميشود و اين مراكز تاكنون چه دستاوردهايی داشتهاند؟
در بررسي كليات لايحه بودجه 97، 120 نفر از نمايندگان، مخالفتشان را با اين سند اعلام كردند. رد كليات بودجه در نوع خود اتفاقي نادر است. اين نخستين بار پس از انقلاب است كه كليات سند بودجه در صحن علني رد ميشود.
اين موضوع بدون توجه به وقايعي كه در دیماه سال جاري افتاد قابل تحليل نيست، اتفاقي كه نمايندگان را مجاب كرده كه نقش نظارتي خود را پررنگتر نشان دهند و اصلاحات كميسيون تلفيق را در لايحه پيشنهادي دولت ناكافي تلقي كنند. پيش از اين، كليات در كميسيون تلفيق با رأي شكننده 52 درصدي به تصويب رسيده و فرآيند بررسي در جلسه علني با وجود ترديدها آغاز شده بود.
مشاركت با بخش خصوصي براي اجراي طرحها، استانی شدن بودجه آموزش و پرورش، ضرورت افزايش اعتبار براي همسانسازي حقوق بازنشستگان و نيز پاداش پايان خدمت فرهنگيان از مواردي بود كه از نظر نمايندگان نياز به اصلاح داشت. همچنين حذف تعدادي از يارانهبگيران هم مخالفان جدي داشت و نيز پيشبيني عملكرد بودجه عمراني در تحقق، نشان از انحراف از مسير اهداف قانون بودجه دارد كه يكي از مهمترين دغدغههاي نمايندگان است.
كاهش 40 درصدي يارانهبگيران، افزايش 3 برابري عوارض سفرهاي خارجي و گراني 17 هزار ميلياردي انرژي براي اشتغالزایی در لايحه دولت، سه خبري بود كه در رسانهها به بمب خبري لايحه بودجه 97، با دلار 3500 توماني و نفت 55 دلاري، عنوان گرفت. رئيسجمهور گفت مبناي لايحه اشتغال فراگير، رفع فقر و ايجاد عدالت است. وي به حضور بخش خصوصي در اقتصاد كشور بهعنوان خواسته اصلي مردم در انتخابات 96 و پيگيري آن در لايحه بودجه نيز اشاره كرد.
علياصغر يوسفنژاد، سخنگوي كميسيون تلفيق، به برگزاري بيش از سی جلسه در كارگروههاي مختلف اشاره كرد كه به مسائل گوناگون جامعه مانند اشتغال، هدفمندي يارانهها، صندوقهاي بازنشستگي، طرح تحول سلامت و… پرداخته شده و تغييراتي در برخي از بندهاي لايحه بهوجود آمده است.
در جلسه علني مجلس ده نفر مخالفت خود را در كليات بيان كردند و ده نفر نيز به دفاع از آن پرداختند. فلاحتپيشه، نماينده مردم اسلامآباد غرب، در موافقت با لايحه بودجه به مواردي از قبيل اختصاص 65 درصد برداشتها از صندوق توسعه ملي براي تقويت بنيه دفاعي كشور، حذف جدول 17 و عناوين پنهان شده در آن، افزايش 2 برابري كمك به مستمري بازنشستگان و همچنين اصلاحات كميسيون تلفيق بر لايحه مانند مخالفت با افزايش قيمتها بهعنوان مهمترين نقاط قوت لايحه بودجه 97 اشاره كرد.
نمايندگان موافق به مواردي از قبيل ايجاد شفافيت، افزايش بهرهوري و كاهش هزينهها، بازسازي بافتهاي فرسوده، واگذاري طرحهاي نيمهكاره عمراني به بخش خصوصي، توجه به گردشگري بهعنوان فرصتي براي اشتغالزایی و توجه به اقشار ضعيف جامعه را مهمترين شاخصههاي مثبت لايحه بودجه ارزيابي كردند.
نمايندگان مخالف با اشاره به افزايش انتشار اوراق مشاركت در سالهاي گذشته اشاره كردند كه اوراق قبلاً براي بودجههاي عمراني بود، اما حالا به سمت هزينههاي جاري سوق پيدا كرده است. اين يعني براي سال بعد بودجه مينويسيم، اما در عمل مشغول پرداخت بدهيهاي سال قبل هستيم. بیتوجهی كافي به تشكیل صندوقهاي تأمين اجتماعي و افزايش قيمت حاملهاي انرژي نيز از ديگر اشكالات وارد بر لايحه بود.
به اين ترتيب تنها 83 نماينده از 216 نماينده حاضر در صحن علني با كليات لايحه بودجه موافقت كردند و به كميسيون تلفيق سه روز فرصت داده شد تا اصلاحات مورد نظر نمايندگان را در لايحه اعمال كند و بار ديگر آن را به صحن علني بياورد.
مخالفت برخي نمايندگان درباره بودجه برخي مؤسسات و نهادهاي بودجهبگير هم قابل توجه بود. ازجمله جلال ميرزايي، نماينده مردم ايلام، در مخالفت با كليات بودجه بهنوعی تداخل و موازيكاري با توجه به كمبود منابع مالي اشاره كرد چنانکه براي وزارت ارشاد براي هر نوع فعاليتي بودجه در نظر گرفته شده، همچنين براي شورایعالی انقلاب فرهنگي، سازمان تبليغات اسلامي، جهاد دانشگاهي و براي هر فعاليت 120 ميليارد بودجه تعیین شده كه بهنوعی موازيكار محسوب ميشود. عضو فراكسيون اميد از بودجه 6 ميليارد توماني شوراي نظارت بر صداوسيما با شش نفر عضو و برگزاري يك جلسه در طول ماه نيز انتقاد كرد.
انتقاد ديگر اين نماينده اصلاحطلب به بودجه در نظر گرفته شده براي بنياد سعدي بود كه آن را با بودجه راهآهن مقايسه كرد و افزود عملكرد اين بنياد در كنار فعاليت ساير دانشگاهها در اين رابطه، از كارآيي لازم برخوردار نيست و نيز در مورد بودجه «مركز الگوي اسلامي، ايراني، پيشرفت» كه خروجي مشخصي ندارد مخالفت خود را بيان كرد.
مخالفت ديگر نمايندگان در رابطه با جداول بودجه بود. چنانکه بيگدلي، نماينده مردم خدابنده، اظهار داشت كه اصل مسئله بودجه مربوط به جداول بودجه است كه در صحن علني بررسي نميشوند. او به بودجه 20 ميليارد توماني فرهنگستان زبان و ادبيات فارسي يا بودجه بنياد ايرانشناسي و فرهنگستان علوم پزشكي نيز اشاره كرد كه اين مبالغ در رفع مشكلات اساسي جامعه تأثيري ندارند.
اما نوبخت سخنگوي دولت درباره حذف 59 مؤسسه ويژه از بودجه 97، بهعنوان 59 مؤسسه بودجهبگير فرهنگي گفت كمك دولت به فرهنگ حذف نميشود و افزود در مورد اين مؤسسات كه از محل بيتالمال كمكهايي به آنها تعلق ميگرفت اين جدول در سال اخير مورد انتقاد جامعه قرار گرفته است و افزود برخي از آنها به زيرمجموعه وزارتخانههاي مرتبط انتقال يافتهاند تا دستگاههاي ناظر بتوانند روي آنها و عملكرد بودجهاي آنها نظارت كنند. نوبخت افزود وقتي اطلاع نداريم اين رقم را با چه سازوكاري هزينه ميكند شرعاً و قانوناً مجاز نيستيم اين اعتبار را به آن پرداخت كنيم. بهويژه با روش بودجهريزي مبتني بر عملكرد تا احراز نكنيم كه هدف مورد نظر پيش نرفته، حتماً بودجه آنها را تخصيص نخواهيم داد. نوبخت گفت آنها بايد ما را قانع كنند بدین گونه اگر بر كارشان نظارت كرديم و ما را قانع كردند قسط دوم را به آنها ميدهيم. در اين صورت به شكل هدفمند عمل ميكنيم.
سخنگوي دولت افزود بايد ببينيم اين 59 نهاد در چه شرايطي در رديفها گنجانده شدهاند با چه تشخيصي آمدهاند و چرا بقيه نيامدهاند. الآن تشخيص عوض شده و اكثريت قاطع رأي خود را به يك تفكر دادهاند كه معتدل و همهجانبه است و انحصاري نيست.
البته نوبخت اظهار داشت از ظرفيت تخريب نهادهاي حذفشده كه داراي تريبونهاي پرسروصدا هستند هم باخبر است، ولي گفت اگر دولت ميترسيد چنين كاري را انجام نميداد. او به كنايه گفت آنهایی كه از بودجه فرهنگي استفاده ميكنند به وضعيت فرهنگي موجود معترض هستند درحاليكه در سال جاري شش هزار و 300 ميليارد تومان در امور فرهنگي هزينه ميشود و بيش از 70 درصد اين مبلغ بهوسيله نهادهاي غيردولتي انجام ميشود، ولي جامعه و بخشي از آنها نسبت به وضعيت فرهنگ اعتراض دارند. قابل ذکر است كه برخي از اين نهادها از جدول 17 به جدول هفت كوچ كردند و به قول نوبخت آنها كه اصلاً ماهيانهبگير هستند درواقع حقوقبگير دولت ميشوند؛ يعني اين نهادها نظارتپذير ميشوند و برخي هم با حذف از بودجه روي پاي خودشان بايد بايستند.
يادآوري سخنان رئيسجمهور در روز تقديم بودجه خالي از لطف نيست كه گفت رديفهاي زيادي درست شده و معلوم نيست اين پولها كجا مصرف ميشود. وي درباره كاهش رديفها طلب استمداد كرد و به نمايندگان گفت حتماً به شما مراجعه كرده و فشار ميآورند بايد به اين رديفها نظارت كنيم كه كجا ميرود و چگونه هزينه ميشود.
يكي از موارد حاشيهساز بودجه اختصاص 50 ميليارد تومان با نام برنامه نظارت بر انتخابات به زيرمجموعه دريافتي شورای نگهبان بود كه با توجه به آنكه در سال آينده انتخاباتي در پيش نيست مورد انتقاد بسياري واقع شد. هرچند سخنگوي شورای نگهبان آنها را نقدهاي غيرمنصفانه ناميد و گفت بودجه انتخابات رديف ديگري دارد كه سازمان برنامه و بودجه در لايحه بودجه امسال آن رديف را نياورده است. وي همچنين گفت بودجه شورای نگهبان مختص كارشناسان و پژوهشكده شورای نگهبان، كارشناسان و دفاتر استاني كه پس از فرمايشات مقام رهبري در سال 79 ایجاد شده است كه آن را هم كمتر از پولتوجیبی برخي مسئولان توصيف كرد، خلاصه آنكه 20 هزار برابر شدن بودجه شورای نگهبان نسبت به سال 67، با اين طنز روبرو شد و كدخدايي توضيح نداد كه منظورش از پولتوجیبی چيست و آيا مسئولان از بيتالمال پولتوجیبی دريافت ميكنند!
بررسي بودجه 97 در شرايطي در كميسيون تلفيق آغاز شد كه شاهد اعتراضاتي در كشور بوديم. به گفته فاطمه حسيني، نماينده تهران، بخشي از مخالفتهاي نمايندگان نسبت به اصلاحات اقتصادي نظير افزايش قيمت حاملهاي انرژي نشان از نگراني آنان براي تبعات اجتماعي و اقتصادي اجراي اين سياستها در لايحه بودجه 97 بود.
برخي در تحليل اعتراضات اخير، ريشه آن را در وضعيت نامطلوب اقتصادي ميبينند بديهي است وضعيت اجتماعي بهتبع شرايط اقتصادي نامطلوب است، بحران در نظام بانكي و صندوقهاي بازنشستگي، شمار كثير بيكاران تحصيلكرده كارخانههاي فرسوده و عدم گرايش به سرمايهگذاري و نوسازي بنيانهاي توليدي برخي از واقعيتهاي تلخ اقتصاد بيمار است و بهدنبال آن آمار نگرانكننده فقر، خشونتها، اعتياد، فحشا، خودكشي و ساير آسيبهاي اجتماعي مدتهاست زنگ خطر را براي مسئولان به صدا درآورده است.
يكي ديگر از مشكلات جدي كشور در وضعيت نامناسب محيطزيست، كاهش شديد منابع آبي و مشكلات خشكسالي، آلودگي هوا و مشكل ريزگردها و امواج زيانبخش است كه بر كسي پوشيده نيست بهطوريكه برخي ريشه اعتراضات اخير را در اين وضعيت نامطلوب قابل تحليل ميدانند.
چرا كليات رد شد؟
كارشناسان اقتصادي اصلاح موارد مورد اختلاف مانند ميزان انتشار اوراق مشاركت، بازپرداخت بدهيهاي دولت، نحوه حذف بخشي از يارانهبگيران، سهم اعتبارات عمراني، برداشت از صندوق توسعه ملي را ظرف 72 ساعت تعجببرانگیز دانستند و اينكه نمايندگان چگونه به تفاهم ميرسند كه در مدت كوتاهي مخالفتشان را به موافقت تبديل كنند و همين احتمال سياسي بودن مخالفت با كليات بودجه را پررنگتر ميكند. آنها به فرايند تهيه و تصويب بودجه اشاره ميكنند كه آيا دولت نميتوانست در طول تنظيم لايحه با مجلس ارتباط بيشتري برقرار كند تا لايحه پيشنهادي اینچنین دور از انتظار نمايندگان نباشد؟ البته وجود احزاب تابلودار و مشخص و موضعگيري صريح آنها در مجلس ميتوانست با موافقتها و مخالفتها با لايحه پيشنهادي دولت تصويري نسبت به كليات لايحه به دست بدهد كه تا چه اندازه برخوردها، كارشناسانه يا سياسي است.
اما نبايد از نظر دور داشت كه شرايط اقتصادي كه دولت تحت تأثیر آن لايحه را تصويب كرده است، شرايط سخت و دشواري است و كمبود منابع و مشكلات كه تحتعنوان بحران و ابربحران از آنها نامبرده ميشود، بهسختی با بودجه پيشنهادي قابل اصلاح است و تغييرات و اصلاحات آنها با اصلاحي اساسي در نظام تدبير اقتصادي كشور قابل انجام است.
تحليلهاي بسياري درباره علل رد كليات لايحه بودجه در صحن علني مطرح شد. عدهاي اين تصميم مجلس را تصميمي سياسي و حاصل رايزنيهاي صورت گرفته براي نمايش دقت و توجه نمايندگان به نقش نظارتي خود توصيف ميكنند و برخي هم آن را نوعي گروكشي براي افزايش اعتبارات عمراني ميدانند. لازم به ذكر است عدم توافق بر سر منابع و هزينهها نهتنها بين نمايندگان، بلكه بين دولت و مجلس نيز وجود داشت. چنانکه حتي موافقان كليات لايحه هم آنطور كه بايد باشد از لايحه دفاع نكردند. لابي نمايندگان فراكسيون اميد، مستقلين و ولايي براي مخالفت قابلتوجه بود هرچند دكتر عارف در جلسه فراكسيون اظهار كرده بود ميتوان با كليات موافق بود و نظرات خود را در تبصرهها و رديفها و جزئيات لايحه اعمال كنيم.
شفافيت و نهادهاي قدرت
شايد بتوان گفت لايحه پيشنهادي 97 اولين لايحه بودجه است كه در سطح عمومي و ميان مردم به بحث گذاشته شد و حواشي زيادي را هم برانگيخت. در اين راستا انتشار بيش از 6 هزار صفحه سند مرتبط با لايحه بودجه سال 97 نشاندهنده رويه مبتني بر گردش آزاد اطلاعات و شفافسازي بهعنوان سياست جدي سازمان برنامه و بودجه است. هرچند شفافسازي صداهاي اعتراضآميزي را به همراه داشته است. البته با شفافيت، نقاط كور بودجه نيز شناسایی شده و در ميان افكار عمومي به بحث گذاشته شده است؛ يعني نهادهايي پيدا شدند كه از بودجه ارتزاق كرده اما عليه دولت اقدام ميكنند. رئيسجمهور رسماً اعلام كرد 200 هزار ميليارد تومان از منابع بودجه در جايي خارج از دولت به مصرف ميرسد كه اين رقم نزديك به 60 درصد منابع ميشود. در چنين فضايي پيام ساختار اقتصادي و سياسي به سیاستگذار اين است كه نميتوان بدون توجه به نهادهاي قدرت و ذينفعان اقدام به بودجهنويسي كرد. به گفته برخي نمايندگان از آنجا كه قوه مجريه در برخي از وظايف قانوني خود داراي قدرت تمام و كمال نيست و نميتواند بدون توجه به ساختار قدرت اقدام به بودجهنويسي كند.
چنانکه در گزارش تفريغ بودجه 95 ديوان محاسبات عنوان شده كه 30 رديف بودجهاي متفرقه وجود دارد و مشخص نيست منابع آن در اختيار كدام نهاد است و اين به آن معناست كه در حقيقت 30 رديف بودجهاي بهصورت محرمانه هزينه ميشود.
عمدتاً نهادهايي بودجه بيشتري ميگيرند كه به حاكميت نزديك بوده يا قدرت چانهزني بيشتري داشته باشند. نمايندگان بر اين باورند كه منابع بودجه به سمت فعاليتهايي حركت كند كه رفاه اجتماعي را بالا برده و شاخصهايي نظير آموزش، بهداشت و درمان را در مناطق مختلف كشور افزايش دهد درحاليكه در حال حاضر اين تخصيصها عادلانه نيست.
عدم شفافيتهاي بودجه
عليرغم آنكه لايحه بودجه از روز اول روي سايت قرار گرفت و دسترسي به آن ميسر گرديد و شفاف شد. ولي گفته ميشود اقلام بزرگتري در بودجه وجود دارد كه هيچگاه شفاف نشدهاند. به گفته راغفر، كارشناس اقتصادي، 5/14 درصد از كل بودجه درآمدهاي نفتي براي فعاليتهاي اكتشاف به وزارت نفت تعلق ميگيرد. براي اين 7 ميليارد دلار كنوني، پاسخگويي وجود ندارد كه چگونه خرج ميشود، از سوي ديگر حدود 5 ميليارد دلار صادرات نفت و گاز در هیچ جا ثبت نميشود. راغفر در اين رابطه افزود آنچه بهعنوان درآمدهاي عمومي دولت ثبت ميشود تنها 5/53 درصد از كل درآمدهاي نفتي است كه وارد بودجه ميشود. با توجه به قيمت 3750 تومان و ميزان تخميني صادرات نفت و قيمت آن، اطلاعات واقعي در اين زمينه وجود ندارد. مورد ديگر عدم شفافیت منابع شهرداريهاست. بودجه شهرداريها بخشي از سند مالي عمومي كشور است كه معلوم نيست. عدم شفافیت در مورد سهم يارانهاي كه به پتروشيميها تعلق ميگيرد و همچنين يارانه خودروسازان هيچوقت شفاف نبوده است. اين اقتصاددان معتقد است نيازهاي متعددي در اقتصاد كشور شكل گرفتهاند و از منابع عمومي ارتزاق ميكنند.
اصليترين عدمشفافيت مربوط به يارانه انرژي است كه به اين بخشها تعلق ميگيرد و معلوم نيست كه اين مبالغ به چه كساني داده ميشود.
راغفر ميگويد بايد مطالبهای عمومي باشد كه اين مسائل در عرصه عمومي به گفتوگو گذاشته شود و سرانجام افکار عمومی، دولت را وادار به شفافسازي اين اقلام نمايد.
افزايش تصدي دولت
به گفته اقتصاددانان، 70 درصد كل مداخلات دولت در اقتصاد تصديگرايانه شده است كه بايد از آن رمزگشايي شود. از يكطرف از خصوصيسازي صحبت ميشود و از طرف ديگر به حقوق مالكيت مردم تعرض ميشود، هزينههاي توليد افزايش مييابد. مثلاً در چهار سال گذشته دولت، افزايش بار مالياتي براي کسبوکارهای كوچك و متوسط 31 برابر افزايش بار مالياتي براي ماليات بر ثروت و همچنين 25 برابر افزايش بار ماليات بر مستغلات بوده است. از سويي واردكردن شوك به قيمتهاي توليدي بهمنظور افزايش درآمد و ايجاد اشتغال به بنبست منتهي ميشود و دولت را با بحران كسري مالي مواجه ميسازد. در اين رابطه شكاف بين ادعاي ميزان منابع تخصيصيافته به بودجه عمراني در لايحه و با عملكرد آن، قابلبحث است. به گفته نمايندگان بر اساس برآوردهاي مركز پژوهشهاي مجلس و بر اساس بودجه پيشنهادي دولت در سال 97 با كسري بودجه مواجه خواهد شد. البته معمولاً در جريان بررسي لايحه بودجه حجم بودجه تا حدود 6 درصد كاهش مييابد با اين حال احتمال كسري بودجه و در نتيجه بازگشت تورم دورقمی در سال آينده دور از انتظار نخواهد بود.
نمايندگان چه ميگويند
حاجي دليگاني، عضو كميسيون تلفيق، از افزايش بودجه جاري انتقاد كرد و گفت اين روند باعث ميشود تا همه بودجه كشور را بخش جاري ببلعد و در نتيجه تنها قشر خاصي از اين منابع عمومي استفاده كنند. وي افزود حدود 17 درصد از بودجه صرف بخش عمراني ميشود درحاليكه در 30 سال گذشته حدود 78 درصد بودجه صرف بخش عمراني شده است، اين يعني كمتر از يكسوم بودجه مختص بخش عمراني است. بهعلاوه مشكل اين است كه اعتباري كه به بخش عمراني ميدهيم اعتبار نقدي نبوده و تنها يك برگه اوراق مشاركت است. انتقاد ديگر اين نماينده اين است كه برابر برنامه ششم توسعه بايد سالانه 15 درصد از حجم دولت كاهش يابد كه اين مسئله در لايحه رعايت نشده و انطباق مواد لايحه با برنامه توسعه كم است. وي در رابطه با رد كليات گفت از یک سال گذشته نمايندگان برخي از فشارهاي مردم را بيان كردهاند اما دولت به آن توجه نداشته، لذا براي شفافسازي خواستار برخي از اصلاحات بودهاند.
ابراهيمي، عضو كميسيون كشاورزي، نيز در رابطه با لايحه پيشنهادي دولت گفت انتشار اوراق قرضه سبب ميشود تا بدهيهاي دولت به سنوات بعدي موكول شود و اين موضوع بهمثابه سالهاي گذشته گریبانگیر كشور خواهد بود. وي افزود انتظار اين است كه ارقام و اعدادي كه بهعنوان درآمد آمده واقعيتر شوند و ميزان وابستگي صندوقهاي بازنشستگي و بيمه به دولت تقليل يابد. وي افزود كه رد شدن كليات لايحه تلنگري است تا يكسري جراحيهاي اقتصادي انجام دهيم و بدانيم تداوم روند گذشته امكانپذير نيست.
ابطحي، عضو كميسيون آموزش و پرورش، ميگويد تاكنون مجلس در ادوار مختلف تنها 5 درصد كليات را تغيير ميداد اما اين بار نمايندگان حدود 15 درصد كليات لايحه را تغيير دادند. به گفته وي 80 درصد بودجه در اختيار دولت خواهد بود كه اين مسئله شفاف نيست. درحاليكه دولت درصدد است بودجهريزي عملكرد ارائه دهد اما در لايحه اين اتفاق رخ نداده است.
رضايي كوچي، رئيس كميسيون عمران، در ارزيابي بودجه سال 97، بودجه ساليانه را فرصتي براي شناسايي چالشهاي كشور ميداند تا بدين طريق و بر اساس اولويتبنديها منابعي براي رفع مشكلات كشور صرف شود. براي نمونه بحران آب يكي از مهمترين بحرانهاي كشور است و تخصيص منابع آبي به شهرها، شهركهاي صنعتي و بخش كشاورزي از مهمترين دغدغههاي دولت است، اما پيشنهاد مشخصي از سوي وزارت نيرو براي كاهش مصرف بيرويه آب در اين بخشها ديده نشده است.
وي در رابطه با افزايش هزينههاي جاري و صرف قسمت عمدهاي از درآمدها در شركتهاي دولتي برخلاف برنامههاي بالادستي نيز هشدار داد، بهگونهاي كه هيچگونه نظارتي در اين بخشها وجود ندارد.
محمود صادقي دلايل رد كليات را چنين برشمرد كه بحث قابلتوجه در مخالفتهاي نمايندگان، موضوع كمبود منابع دولت بود. با توجه به محدود بودن منابع بخش قابلتوجهي از آن صرف امور جاري ميشود و بهعنوان بودجه جاري مصرف ميشود. انتظار نمايندگان اين بود كه توزيع اين درآمدها و منابع به شكلي بهينهتر اتفاق بيفتد، در صورتيكه در لايحه فشار بيشتري متوجه اقشار فرودست ميشود. نكته منفي ديگر اين بود كه دولت در لايحه بودجه 97 بيش از حد متكي بر بدهيهايي شده كه قرار است وصول شود و درواقع اينگونه به نظر ميرسد كه دولت ميخواهند بودجه سالهاي آينده را پيشخور كند و با همين سبك دولت بهجاي مديريت بحران، بحرانهاي موجود را به تعويق مياندازد و بحران ابعاد گستردهتري پيدا ميكند. به گفته صادقي پس از اعتراضات دیماه، فضايي در مجلس شكل گرفت كه منجر به عدم تصويب لايحه بودجه 97 شد و اعتراضات و التهابات در به تصويب نرسيدن لايحه بيتأثير نبود. بنابراين مخالفان كليات لايحه علت مخالفت خود را به خاطر افزايش انتشار اوراق مشاركت، برداشت از صندوق توسعه ملي، عدم تطابق بودجه با برنامه ششم توسعه، بیتوجهی به مشكلات معيشتي معلمان و آموزش و پروش اعلام كردند.
از موارد مهم بودجه توجه به نابرابريهاي منطقهاي است از جهت اينكه با مسئله امنيت ملي در مرزها و تماميت ارضي كشور گره خورده است و با توجه به شرايط فعلي كه در حاشيههاي مشترك با همسايگانمان در مرزها، پتانسيلهاي ناپايدارساز افزايش يافته، بسيار بااهميت است.
دولتی شدن بهجاي خصوصيسازي
يكي ديگر از مشكلات در رسيدگي به لايحه بودجه عدم رسيدگي دقيق درباره بودجه شركتهاي دولتي است و اين در حالي است كه رقم بودجه شركتهاي دولتي همواره بسيار بيشتر از بودجه عمومي دولت بوده است. برخي كارشناسان با در نظر گرفتن ارقام مربوطه نشان ميدهند كه اقتصاد ايران، اقتصاد دولتي است با در نظر گرفتن اينكه تعدادي از نهادهاي اقتصادي بودجهشان در اين سند انعكاس ندارد، اما در اقتصاد فعاليت چشمگيري دارند و نتيجه ميگيرند كه اداره حدود 80 درصد اقتصاد ايران در اختيار دولت و حاكميت است و دولت فعلي هم نتوانسته براي برونرفت از اقتصاد دولتي راه چارهاي بينديشد و راه اقتصاد ايران را بر روي بخش خصوصي باز کنند…
اين دسته از كارشناسان اقتصادي به تأمين درآمدهاي مالياتي در لايحه اشاره ميكنند و معتقدند بايد براي آن برنامه عملياتي در نظر گرفته شود تا راه مبارزه با فساد اقتصادي و اقتصاد سياه و غيررسمي باز شود. در فساد اقتصادي بخش قابلتوجهي از منابع كه بايد در خدمت توليد و رفاه عمومي باشد به جيب رانتخواران و فاسدان اقتصادي ريخته ميشود و هزينههاي سنگيني را بر نظام و اقشار محروم و متوسط جامعه تحميل ميكند.
علي ديني تركمان، اقتصاددان، معتقد است سيستم اقتصاد سياسي ايران نيازمند اصلاحات اساسي است و اين سيستم بايد به شفافيت بيشتر بودجه كمك كرده و اعلام كند كه سياهچالههاي بودجهاي با بودجه چه كردهاند. وي بر اين باور است كه نميتوان توسعه اقتصادي را بدون توجه به فضاي سياسي كشور پيش برد. در اقتصاد سياسي چانهزني حرف اول را ميزند. اگر چانهزني در فضايي تفاهمآميز صورت نگيرد سبب اعتراضهايي خواهد شد كه بهمثابه سرعتگير در مقابل اهداف دولت قرار ميگيرد.
سياهچالهها و اصلاح نظام بودجهریزی
در رابطه با بودجهريزي در كشوري مانند ايران كه بخشي از درآمدهاي خود را از طريق نفت تأمين ميكند، نقشآفريني كارشناسان بهمنظور اتخاذ تصميمها و سیاستگذاریها بسيار مهم است. پيشنهاد اين اقتصاددانان اين است كه درآمدهاي نفتي به سمت هزينههاي عمراني برود و درآمدهاي مالياتي براي تأمين منابع مورد نياز براي هزینههای جاري مانند حقوق و مزاياي كاركنان دولت، بازنشستگان، تأمين يارانهها و… مصرف شود اما همواره در نظام بودجهريزي ايران، هزينههاي جاري دولت افزايش يافته و درآمدهاي نفتي بهجاي هزینه شدن در امور عمراني، صرف هزينههاي جاري ميشود، هرچند به گفته اين كارشناسان ابعاد دولت رفاه در ايران كوچك است، اما دستگاهها و نهادهايي كه از اين بودجه سهم ميبرند سبب شدهاند كه دولت بزرگتر از حد مجاز باشد و در حقيقت در دل بودجه سياهچالههايي وجود دارد كه منابع را در خود فرد ميبرند.
پيشنهاد كارشناسان اقتصادي براي اصلاح نظام بودجهريزي و راه رهايي از اين وضعيت آن است كه تا اصلاحات نهادي صورت نگيرد نميتوان اميدوار به داشتن اقتصادي پويا بود. آنها به سازمانهاي ناكارآمدي اشاره ميكنند كه نقش بالايي در بودجهخواري دارند و راه برونرفت را در شكلگيري نهادي خارج از دولت ميدانند زيرا دولت بهتنهايي نميتواند در اين زمينه نقشآفريني كند و در خوشبینانهترین حالت دولت 30 درصد قدرت را در دست دارد. از اين رو پيشنهاد اقتصاددانان اين است كه در درون حاكميت يك گفتوگو براي مصالح ملي بهوجود آيد و حاكميت بر سر تخصيص منابع به نهادهاي مختلف به اجماع برسد. ميبينيم كه هر موقع قيمت نفت بالا ميرود نهادهاي قدرت وارد سهمخواهي بيشتر ميشوند و اجازه نميدهند پول نفت بهصورت پسانداز در صندوقي ذخيره شود يا صرف پروژههاي عمراني گردد. در اين ميان يك اراده سياسي نياز است كه براي هميشه تكليف را روشن كرده و خط قرمزي روي برخي بودجهها و نهادهاي مصرفكننده آن بكشد.
درخواست مخالفان بودجه اين است كه دولت بار سنگين هزينههاي نهادهاي فرهنگي را از بودجه كاهش دهد تا بتواند منابع مالي بيشتري را به طرحهاي عمراني و زيستمحيطي اشتغالزا اختصاص دهد و همچنين از پروژههاي مقابله با بحران آب و حمايت از رشد شركتهاي دانشبنيان را كه از طرحهاي قابل توجيه جوانان خوشفکر است بهرهمند سازد. نحوه تخصيص منابع نشان ميدهد كه در سال 1397، در جهت حل چالشهاي فرساينده ناشي از كمبود آب، افزايش ريزگردها در استانهاي كشور، رشد شمار بيكاران به بيش از 5/3 ميليون نفر بيكار از جمعيت فعال ايران و گسترش فقر، گام مؤثري برداشته نخواهد شد.
نهادهاي مذهبي و فرهنگي
در بودجه 97 شمار زيادي از سازمانها و نهادهاي مذهبي نامبرده شده و مبالغي به آنها اختصاص يافته است. بودجه جامعه المصطفي العالميه كه يكي از سازمانهاي مهم براي تدريس علوم اسلامي و ترويج اسلام است و در كشورهايي ديگر نيز شعبه دارد و گفته میشود تاكنون بيش از 25 هزار نفر فارغالتحصيل داشته است.
سازمانهايي مانند فرهنگ و ارتباطات اسلامي، شوراي هماهنگي تبليغات اسلامي، كتابخانه آيتالله مرعشي نجفي، مؤسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني، شوراي سیاستگذاری حوزههاي علميه زنان، دانشگاه شهيد مطهري، مؤسسه نشر آثار آيتالله خميني نيز در رديف بودجه مبالغي به آنها اختصاص يافته است. بهعلاوه سازمان تبليغات اسلامي با یازده نهاد زيرمجموعهاش و بودجه زنان طلبه از سازمانها و نهادهايي هستند كه در بودجه 97 حواشي ايجاد كردند. معافيت مالياتي آستان قدس نيز بر انتقاد مخالفان افزود درحالیکه روزنامه قدس طي گزارشي نوشت كه آستان قدس رضوي ماليات تكليفي، ماليات ارزشافزوده و ماليات عملياتي را پرداخت كرده و علاوه بر آن چندين برابر در مناطق محرومي كه رسيدگي به آنها وظايف دولت است، هزينه ميكند، البته رئيسي، توليت آستان قدس، گفته بود كه آستان قدس به دليل آنكه اموالش وقف يا نذر است از پرداخت ماليات معاف شده است.
رقابتی شدن اقتصاد
برخی نمايندگان اقتصادي در ارزيابي لايحه معتقدند كه اقتصاد بايد به سمت رقابتیتر شدن برود، زيرا در اين صورت فساد كاهش پيدا ميكند. آنها يادآور ميشوند كه رقابتی شدن پيشنيازهايي دارد كه شامل واقعی شدن نرخ ارز و قيمت كالاهاي مختلف بهخصوص كالاهاي حوزه انرژي است. در غير اين وضعيت بودجه به سمت اصلاح ساختار حركت نميكند.
اين نمايندگان در رابطه با ايجاد اشتغال نيز انتقادهايي دارند ازجمله اينكه دولت منابعي در اختيار ندارد و بهعلاوه بخش خصوصي تشويق به سرمايهگذاري نميشود در اين صورت چگونه اشتغال فراگير رخ ميدهد؟ از طرف ديگر وقتي صادرات كالا و خدمات غيرنفتي هرسال در حال كاهش است، در اين شرايط شغل جديد ايجاد نمیشود و شاهد رشد بيكاري خواهيم بود.
فرشاد مؤمني، استاد اقتصاد دانشگاه علامه طباطبايي، معتقد است سیاستگذاریهایی به نفع غيرمولدها در اقتصاد ايران وجود دارد كه اين امر تورمزاست و معيشت مردم را تهديد ميكند وي ميگويد وقتي به امور اجتماعي توجه كافي نميشود طبيعتاً سرمايههاي انساني و فيزيكي كاركرد خود را از دست ميدهند. با وجود اينكه مردم در واكنش به سهلانگاري دولت، خود بخش اعظم هزينههاي تحصيل فرزندان را به عهده ميگيرند و كمابيش اقتداري در فرايند انباشت سرمايه انساني رخ نداده و اين انباشت سرمايه انساني قادر نيست منشأ خلق ارزشافزوده شود، زيرا مناسباتي وجود دارد كه بهموجب آن فعاليتهاي توليدي تحتتأثير فعاليتهاي غيرمولد شده و ادامه اين وضعيت هزينههاي جبرانناپذيري دارد. مؤمني در ارائه راهكار گفت كه نقطه عزيمت دولت اين است كه بايد از تقويت چسب اجتماعي شروع كرد و يكي از مهمترین اين بخشها در نظام تأمين اجتماعي است كه مردم احساس امنيت كنند. وي اظهار تأسف كرد كه با آشفتگي فكري حاكم بر سيستم تصميمگيري دولت تاكنون موفق به چارهانديشي مناسب براي آنها نشده است.
شفافسازي بودجه در سخنان رئيسجمهور
اما سخنان رئيسجمهور در روز تقديم لايحه بودجه هم شنيدني است. رئيسجمهور با بيان شفافيت در روند بودجهريزي اشاره كرد كه زمينهساز تشويق دستگاهها براي اجرا را فراهم ميكند.
رئيسجمهور گفت دولت بايد توانايي رقابت با بخش خصوصي را داشته باشد و بر مبناي عملكرد، با هدف و نتيجه بودجهريزي كند. وي ا فزود همه بودجههاي گذشته ما برمبناي هزينه پارسال بود، ولي كار جديدي در بودجه امسال آغاز شده است و افزود در بخش استاني صد درصد بودجه عملياتي خواهد بود و از طرف ديگر بحث تمركززدايي را بايد در نظر گرفت و بهگونهاي نباشد كه همه اعتبارات و هزينهها در اختيار تهران قرار گيرد. روحاني در رابطه با كاهش رديفهاي بودجه گفت حتماً به شما مراجعه و فشار ميآورند، اما بايد بتوانيم بر اين رديفها نظارت كنيم و بدانيم پولها كجا ميرود و چطور مصرف ميشود. از محورهاي مهمي كه رئيسجمهور در سخنان خود به آن اشاره كرده اين بود كه تلاش دولت اين است كه اقتصاد بر مدار رشد، تورم قابل قبول، اشتغال قابل قبول بوده و بانكها نظم داشته باشند و صندوقهاي بازنشستگي در مسير درست قرار بگيرند. وي به مسئله اشتغال ازجمله در بخش مسكن و ساخت سالانه 200 هزار واحد مسكوني در بافتهاي فرسوده پرداخت. صادرات غيرنفتي، كاهش نرخ سود تسهيلات بهمنظور گران نبودن سرمايهگذاري در كشور، استفاده از اعتبار بانكهاي خارجي كه بهموجب قراردادهايي كه با بانكهاي آسيايي و اروپايي بستهايم ميتوانيم از آن بهرهبرداري كنيم و با آوردن آن در كنار سرمايه داخلي يك تحول بزرگ در اشتغال ايجاد كنيم. رفع مطلق فقر در بودجه 97 و اينكه از طريق اصلاح قيمتها رقمي به دست خواهيم آورد كه معادل آن را از صندوق توسعه ميگيريم و اين دو با هم در بانك قرار ميگيرد و بانك هم سهم خود را ميگذارد و اين مجموعه منبعي جديد براي اشتغال بهويژه در بخش صادرات غيرنفتي، بافتهاي فرسوده و در كشتهاي گلخانهاي هزينه خواهد شد. راه افتادن شش هزار طرح نيمهتمام ملي و 65 هزار طرح نيمهتمام استاني كه راه افتادن آنها موجب ايجاد اشتغال و رونق، رفاه و حل مشكل آب، برق و مسكن و بيمارستان و بسياري از مشكلات مردم ميشود. رئيسجمهور افزود كه 368 هزار ميليارد ريال منابع عمومي دولت كه در لايحه، پیشبینیشده و در چارچوب بودجه عمراني به اهرم تبديل ميشود تا بتوان در كنار صندوق، منابع بانكها، بخش خصوصي و دولت طرحهاي نيمهتمام را تكميل و واگذار نمود.
رئيسجمهور به 32 درصد درآمد نفتي كه به صندوق ريخته ميشود اشاره كرد و از نمايندگان درخواست كرد كه 12 درصد از آن براي طرحهاي مهم استفاده شود كه مهمترين آن اصلاح امور بانكي است كه تا اصلاح نشود اقتصاد ما درست نميشود. روحاني در اين رابطه به شش تعاوني متخلف اشاره كرد و گفت آنها هر روز که اراده ميكردند سود نرخ سپردهگذاريها را افزايش ميدادند و هر زمان هم كه ميخواستند بازار ارز، سكه و املاك را بههم ميريختند.
روحاني گفت با استمداد از مقام رهبري و طرح اين معضل و برخورد با صندوقها درحاليكه از همهجا به او فشار آورده و از همه ارگانها نامه مينوشتند كه مسئولان اين صندوقها انسانهاي خدمتگزاري هستند و چرا مؤسسه اینها را ميبنديم درحاليكه سه يا چهار مؤسسهاند كه كشور را به هم ريختند و يادآور شد كه حل 98 درصد مشكل سپردهگذاران به يك معجزه شبيه بود كه در اجراي آن مقام رهبري و شورایعالی امينت ملي كمك كردند.
رئيسجمهور به برداشت سه ميليارد دلار براي اصلاح امور بانكي و بيش از دو ميليارد و 150 ميليون دلار براي محيطزيست از صندوق ذخيره اشاره كرد و رفع گردوغبار و ريزگردها و هواي آلوده، مشكل آب و راهحل بهرهوري از آب، وضع تالابها، مشكل پسماند را بهعنوان معضل بزرگ كشور عنوان نمود. روحاني گفت مشكلاتي كه در كشور داريم از بيرون مرزها نيامده، بلكه در بسياري موارد تصميم خودمان ناقص بوده است. ازجمله در رابطه با صندوق بازنشستگي، صندوق تأمين اجتماعي و بانكها كه بايد دست از بنگاهداري بردارند و تمام بنگاهها را بفروشند و مديريت بنگاهها را نبايد داشته باشند، ولي بخشي از سهام را بگيرند.
تعهدات بيسابقه رانتي
به گفته نمايندگان با توجه به سخنان رئيسجمهور در دوران سرخوشي نفتي بودجه دولت به طرز غيرمتعارفي خصلت رانتي پيدا كرد يعني تعهدات براي پرداختهاي بسيار گستردهاي ايجاد شد كه از جهاتي در تاريخ پس از انقلاب بيسابقه بود و اين پرداختها در حوزههايي اتفاق افتاد كه بخش عمدهاش در رابطه با مسئوليتهاي دولت بوده و آن بودجهبگيران كمترين ارادهاي براي پاسخگويي براي نحوه هزينهكردنشان نداشتهاند. حال آنكه بهزعم نمايندگان منتقد رشد متوسط هزينهها در لايحه، همواره بهاندازه چشمگيري از رشد تورم در آن سال بيشتر بوده و نوعي آشفتگي در ساختار هزينههاي دولت تثبيت شده است.
از سوي ديگر اقتصاددانان در رابطه با بودجه 97 ميگويند وقتي مناسبات رانتي استمرار داشته باشد، رانتی شدن دولت به رانتی شدن ملت منجر ميشود و كانون اصلي تمركز به نحوه توزيع رانت است درحالي كه اگر ابعاد بودجه را در نظر ميگرفتيم مطالباتمان از رسانه و دولت و دانشگاه تفاوت ميكرد. اين دسته معتقدند اختصاص بودجه به رديفهاي آن و مبلغ در نظر گرفته شده در اهميت بعدي قرار داد، مهمتر آن است كه بخشهايي كه بقا و بالندگي كشور به آنها مربوط ميشود از گردونه حساسيتها خارج شده است. بايد ديد نسبت اين بودجه با بقا، بالندگي و عدالت چگونه است و چگونه با مسائل سطح توسعه كشور برخورد ميكند، برخورد با فقر، نابرابري، فنآوري، امنيت حقوق مالكيت، مسئله فساد و… سرنوشت بلندمدت كشور را رقم ميزند.
تجربهها و ذخاير دانايي
فرشاد مؤمني «پارادوكس توسعهخواهي در يك اقتصاد رانتي» را مطرح ميكند و در صورتبندي موضوع و تعريف اقتصاد رانتي ميگويد كه كوتهفكري گرفتاري ماست، يعني ترجيح نظاموار ملاحظات و مصالح كوتاهمدت به امور بلندمدت سيطره دارد. وي معتقد است در فضاي سياستزده مسائل بنياديتر قرباني ميشود. وي به دولت دكتر مصدق در مدتزمان كوتاه اشاره دارد و ميگويد نرمافزارهايي كه نحوه اداره كشور از آن دوران به يادگار مانده اهميتش بهمراتب بيشتر از مليكردن نفت است. وي از اينكه نظام آموزشي ما مسئلهمحور نيست و به تجربهها اعتنا نميكنيم انتقاد ميكند و در اين رابطه به گزارشي از بانك جهاني اشاره ميكند كه قاطعانه در آن آمده است كه ايران مطلقاً كمبود منابع نداشته است، بلكه به گفته وي ذخيره داناييمان را در جهتهاي كليدي در اقتصاد به كار نگرفتهايم.
اين كارشناسان معتقدند وقتي بحران سيستمي ميشود دستكاريهاي رفوكارانه و كوتهنگرانه به هيچوجه كفايت نميكند، فقط زمان را ميبلعد و گستره و عمق بحرانها را ا فزايش ميدهد. اين سياستها به بحران بيعدالتي و نابرابريهاي ناموجه شكنندگيآور دامن ميزند. مثلاً سالهاست كه صرفهجوييهاي مردم به سمت مواد پروتئيني رفته است، كه به قول مؤمني «مداراي نجيبانه مردم ايران با فقر» ناميده شده است و بحرانهاي نابرابريهاي فزاينده و غیرقابلتحمل را افزايش ميدهد.
فرشاد مؤمني افزايش قيمتهاي كليدي را بهمنظور ابزاري براي كسب درآمد، يك توهم ميداند و معتقد است بهازاي هر يك واحد كسب درآمد از محل دستكاري قيمتهاي كليدي، خود دولت بيش از 4/3 برابر ضرر ميكند. او با اشاره به آمارها در اسناد رسمي دولت اين رويه را اضافه کردن گستره فقر و فساد و رفتن دولت به سمت فروپاشي مالي توصيف ميكند كه از سويي توليدكنندگان را با يك وضعيت فاجعهآميز مواجه ميسازد و با اين جهتگيريهاي سياسي، فشارهايي فوق طاقت بر فقرا افزوده خواهد شد. وي اصلاح جهتگيريهاي سياستي دولت را مهمتر از کموزیاد کردن ارقام رديفهاي بودجه دانسته است. مؤمني به يك طرح تحقيقاتي در دانشكده علوم اجتماعی اشاره ميكند و نشان ميدهد كه اعتراض مردم بر سياستهاي نابرابري در دوران پهلوي بوده است. به همين جهت ميگويد وقتي سياستهاي ناموجه فقر گسترده ميتواند مشروعيتسوز باشد بايد تمركزمان را در لايحه بودجه بر روي منشأ انواع نابرابريهاي ناموجه قرار دهيم تا بودجه در خدمت تشديد آن نابرابريها قرار نگيرد.
نگاهي به گزارش طرح جامع مسكن نيز نشان ميدهد كه فقر مسكن و نابرابريها در اين زمينه در حال افزايش است. مطالعات موجود نشاندهنده اين است كه تعداد حاشيهنشينان افزايش يافته و سهم آنها در كل جمعيت؟ سهم نگرانكنندهاي را رقم ميزند كه بازتاب سياستهاي اشتباه است. اقتصاددانان در رابطه با مناسبات رانتي كه در دوران رئيسجمهور پيشين بيسابقهترين مناسبات رانتي حاكم بوده است معتقدند قرباني بزرگ آن تضعيف حس ملي است، در آن دوران احساس همبستگي اجتماعي تنزل يافت و در تدوين برنامه ششم هم به آن توجهي نشده است.
پيشنهاد اقتصاددانان اين است كه اگر دولتي ميخواهد نيروي محركه توسعه باشد بايد از سياستهاي ناامنكننده حقوق مالكيت، سياستهاي افزايشدهنده فساد، سياستهاي افزايشدهنده هزينههاي مبادله و سياستهاي بیثباتکننده اقتصاد كلان دست بردارد و اجازه دهد رونق در توليد اتفاق بيفتد و دولت عايدات خود را از طريق ماليات تأمين كند. گرچه بخش بزرگي از نابسامانيها ميراثي از دولت قبلي بوده است و رئيسجمهور روحاني بر اساس نقد آن جهتگيريها اعتماد مردم را به خود جلب كرد و الآن از ادامه آن سياستها گرچه با شيب كم خودداري ميكند.
