محمد ایرانمنش*
مقدمه
تحولات شهرنشینی در دهههای گذشته بر اساس برنامهریزیهای متمرکز از بالا به پایین، به رشد بیرویه و گسترش بیتناسب و بروز سایر مسائل حاد مدیریتی، اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، کالبدی در شهرها انجامیده است. بیتردید مهمترین پیامد ناگوار این رویکرد مدیریت شهری، کاهش فراوان مشارکت و همیاری شهروندان و کمرنگ شدن روابط اعتمادآمیز و تنزل هویت محلهها بهعنوان کوچکترین واحد فضایی و در عین حال عنصری تعیینکننده در مدیریت شهری بوده است. مجموعه این پیامدهای ناگوار، ظهور نظریات جدید مدیریت شهری و شکلگیری رویکردهای نوین محلهمحور را در پی داشته است.
محله از عناصر مؤثر تشکیلدهنده حیات اجتماعی شهر بهشمار میآید، بهطوریکه کارکردهای گذشته آن، موجب برقراری پیوندهای اجتماعی بیشتر بین ساکنان آن نسبت به امروز میشده است.
نظریات و رویکردهای نوین در مدیریت محلهمحور، به برنامهریزی از پایین به بالا تأکید دارند. در این برنامهریزی محلهمحور تلاش میشود تا با گردهمآوردن گروههای مختلف درگیر یا ذینفع با تقویت مشارکت جمعی شهروندان و افزایش سرمایههای اجتماعی محله، طرحها و برنامههای محلی تهیه و با اجرای مشارکتآمیز آنان، نیازها و خواستههای همگانی تأمین شود.
فکر ایجاد شورایاری در محلهها، از رهیافت مدیریت محلهمحور معطوف به مشارکت مردم در اداره امور محله برگرفته شده است. در آذرماه ۱۳۷۸، طرح تشکیل شورایاری در محلههای تهران که دکتر پرویز پیران، جامعهشناس، تهیه کرده بود به تصویب سیوپنجمین جلسه رسمی شورای شهر دوره اول تهران رسید و بدین ترتیب شورایاری پا به عرصه عمومی مدیریت شهری گذاشت. پیران در ضرورت و چگونگی تشکیل شورایاری، چنین میگوید: «در شرایطی که خودمحوری ایرانیها اجازه حل مسائل متعددی را به دلیل غیرعقلانی عمل کردن آحاد مردم نمیدهد، مشارکت آگاهانه کلید آینده کشور توانمندی چون ایران است، که من آن را معجزه مشارکت میدانم. شورایاری بهعنوان یک راهکار بخشی از اقتدار مرکزی را کاهش میدهد و زمینه دخالت مستقیم مردم در اداره امور محلی را فراهم میکند» (روزنامه اعتماد، ۱۳۸۵). پیران در شرح توجیه و تشکیل شورایاری نیز چنین بیان میدارد: «با وقوع انقلاب اسلامی و پیروزی نسبتاً سریع آنکه به تأسیس جمهوری اسلامی ایران منجر شد، بحث نظام شورایی مجدداً مطرح میشود و شوراهای متعدد با اهداف گوناگون سر برمیآورند. در پیشنویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، از انواع شوراها ازجمله شوراهای صنفی یاد شده است که در جریان تصویب قانون اساسی تعدیل شد. در جریان بازنگری قانون اساسی، این فرآیند ادامه یافت و از آن زمان تا اجرای قانون شوراها، متممها و تبصرههای مختلف جایگاه شوراها را تضعیف کرد. به این شکل که در تیرماه ۱۳۵۸ قانون شوراهای محلی به تصویب شورای انقلاب رسید و در ۲۰ مهر ۱۳۵۸، انتخابات شوراها در ۱۵۶ شهر برگزار شد، اما در پایان آبانماه ۱۳۵۸، عمر شوراها بهسر رسید. از این تاریخ تا روز جمعه هفتم اسفند ۷۷ که انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا برگزار شد، تغییراتی در قانون تشکیل شوراها به عمل آمد که همگی به تضعیف جایگاه شوراهای اسلامی شهر منجر شد. قانون تشکیل شوراهای اسلامی (مصوب یکم آذر ۶۱)، افزودن یک تبصره به ماده ۵۳ در قالب مادهواحده (در تاریخ بیستوهشتم مهر ۱۳۶۴)، قانون اصلاح تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری و انتخابات شوراهای یادشده (در تاریخ بیستونهم تیر ۱۳۶۵)، تغییرات مصوب پنجم آذر ۱۳۶۹، قانون الحاق موادی به قانون انتخابات شوراهای اسلامی کشور (مصوب یکم خرداد ۱۳۷۰)، قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران (مصوب یکم خرداد ۱۳۷۵)، از آن جمله هستند.
در فصل هفتم قانون اساسی، از دخالت و مشارکت آحاد مردم در سرنوشت خویش، آن هم در قالب شوراها، یاد شده است. در اصول ۱۰۰ تا ۱۰۶ قانون اساسی، از پنج نوع شورا یادشده که عبارتاند از: شورای ده، شورای بخش، شورای شهر، شورای شهرستان و شورایعالی استان. به هر تقدیر، در اسفندماه ۱۳۷۷، انتخابات شوراهای ده و شوراهای اسلامی شهر به وقوع پیوست و پس از بیست سال یکی از مهمترین مواد قانون اساسی جامه عمل پوشید. اندک مدتی پس از تشکیل اولین شورای اسلامی شهر تهران، از نگارنده این سطور دعوت شد تا در جلسهای با حضور برخی از اعضای شورای یادشده شرکت کند. این عاصی ناتمام در آن جلسه ضمن برشمردن تناقضات متعدد قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا به ضرورت سه پروژه اشاره کرد: اولین آنها اهمیت اعلام موضع شورا در قبال مسائل شهر تهران بود. این مسئله که با توجه به تناقضات درونی قانون شورا، ۱۵ عضو در شهری با بیش از ۸ میلیون جمعیت در آن زمان بهراستی چه میتوانستند انجام دهند. بر این اساس پیشنهاد شد که در قالب تدوین منشور شهر تهران، شورا به مطالعه جامعی دست زند تا بهطور مستند مسائل شهر تهران را از ابعاد مختلف با صراحت تمام با مردم در میان گذارد. این پیشنهاد بعدها به همت یکی از اعضای محترم شورای یادشده به فرجام رسید و در قالب پایداری و شهروندمداری منشور شهر تهران تدوین و معرفی شد. دومین نکته آموزش اعضای شورا بود. از آنجا که انتخابات اعضای شورا بدون ضرورت تخصصی خاص و مرتبط با مسائل شهر، به شکلی عام صورت میگیرد، پیشنهاد شد که شورای اسلامی شهر تهران بهعنوان شورایی که بر تمامی ایران اثر میگذارد، آموزش اعضای خود را در قالب پروژهای بهپیش برد. بالاخره نگارنده با ارائه طرح ایجاد انجمنهای شورایاری محلههای تهران که بر اساس تبصره ماده ۷۰ قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا طراحی کرده و آماده ساخته بود، یکی از راههای غلبه بر کاستیهای متعدد شوراهای شهر را تکثیر شورا در سطح محله اعلام داشت که شورایاری درواقع چنین هدفی را محقق میساخت. (برگرفته از مقاله «شورا و شورایاری در نگاهی گذرا»، پرویز پیران، روزنامه شرق، ۲۹ اردیبهشت ۹۲)
در اساسنامه مصوب انجمن شورایاری چنین آمده است:
«با تشکیل شوراهای اسلامی شهر و روستا، بر اساس اصول ششم، هفتم، یکصدم، یکصدویکم، یکصدوسوم، یکصدوپنجم و یکصدوششم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، گسترش فکر و عمل شورایی به ضرورتی تاریخی و اجتنابناپذیر تبدیل شده است.
به استناد ماده ۷۰ و یک قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران مصوب یکم خرداد ۱۳۷۵ و با عنایت به حجم عظیم و گسترده مسائل و مشکلات مختلف شهری در ابعاد کمی و کیفی خصوصاً در کلانشهر تهران، رفع این مشکلات و بهبود شرایط مستلزم تمرکززدایی و بهرهگیری از نظرات و دیدگاههای آحاد مردم و مشارکت واقعی، پایدار، دائمی و نهادینه، تشکیل انجمنها و سازمانها و نهادهای مدنی داوطلبانه و مردمی است. در راستای تحقق اهداف فوق و خصوصاً اجرای بندهای ششم و هفتم ماده ۷۱ قانون فوقالذکر، شورای اسلامی شهر تهران بهموجب این طرح اقدام به تأسیس انجمنهای شورایاری در محلات تهران میکند.»
ماده ۲ این اساسنامه، انجمن شورایاری را نیز چنین تعریف کرده است: «انجمنی غیردولتی، غیرمتمرکز، غیرسیاسی، داوطلبانه و مشارکتی و از جهت اقتصادی خودگردان است.»
طبق اساسنامه قبلی شورایاری، برای هر محله شهر تهران، از میان کاندیداهای واجد شرایط ۱۰ نفر بهعنوان نمایندگان شورایاری محله با رأی مستقیم اهالی هر محله انتخاب میشوند. از این بین، ۷ نفر عضو اصلی و ۳ نفر عضو علیالبدل هستند. از میان ۷ نفر اصلی با رأیگیری ۴ نفر بهعنوان هیئترئیسه برای مدت یک سال انتخاب میشوند و هر سال انتخابات هیئترئیسه برای سال آتی برگزار میشود. درواقع ساختار مدیریت شورایاری ساختاری سلسلهمراتبی از ستاد مرکزی تا محله دارد، بهطوری که دبیر شورایاری بهعنوان نماینده اصلی و رابط میان ستاد، شهرداری، شورای شهر و سایر سازمانها و دستگاههای اجرایی شناخته میشود. همچنین برای هر منطقه از میان دبیران شورایاری محلات هیئترئیسه منطقه شامل دبیر، جانشین، منشی و رابط اطلاعرسانی انتخاب میشود که این انتخاب هرساله برگزار میشود. بهعبارتی یک دوره چهار ساله شورایاری به چهار دوره یک ساله تقسیم میشود.
انتخابات دورههای شورایاری
نخستین دوره انتخابات شورایاری در سال ۱۳۷۹ در ۸۷ محله از ۱۳ منطقه تهران برگزار شد و اولین شورایاری نیز در منطقه ۲۰ در محله جوانمرد قصاب شکل گرفت. انتخابات دوره دوم، در بهمن ۱۳۸۴ در ۳۷۱ محله و در سطح ۲۲ منطقه شهرداری تهران برگزار و انتخابات دوره سوم در شهریور سال ۱۳۸۷ در ۳۷۴ محله برگزار شد. چهارمین دوره انتخابات شورایاری نیز در اسفند سال ۱۳۹۲ برگزار شد. در این دوره تعداد محلهها به ۳۵۴ کاهش یافت. در چهارم مرداد ۹۸ نیز پنجمین دوره انتخابات در ۳۵۲ محله تهران برگزار شد. در دو محله قصر فیروزه و زینبیه، تعداد داوطلبان به حد نصاب نرسیدند و انتخاباتشان به بعد موکول شد. در کلیه انتخابات، مسئولیتهای هیئت اجرایی و نظارت به ترتیب بر عهده شهرداری تهران و شورای شهر بوده است.
مشخصات انتخابات شورایاری در پنج دوره به شرح جدول زیر است:
برخی تغییرات در اساسنامه
در دوره پنجم تفاوتهایی در اساسنامه شورایاریها ایجاد شده است؛ ازجمله: افزایش سن رأیدهندگان از ۱۵ به ۱۸ سال؛ کاهش سن نامزدهای انتخاباتی از ۲۵ سال به ۲۲ سال؛ تغییر شرط داشتن سواد خواندن و نوشتن نامزدها به شرط داشتن مدرک دیپلم؛ افزایش تعداد شورایاران از ۷ نفر عضو اصلی و ۳ نفر عضو علیالبدل به ۹ نفر عضو اصلی و ۴ نفر اعضای علیالبدل؛ حذف ملاک سوء شهرت و حسن شهرت ولی پر کردن فرم خوداظهاری به هنگام ثبتنام که در صورت هرگونه مدرک خلاف واقع از داوطلبی حذف میشوند.
شورایاری هر محله در اولین جلسه شکلگیری، یک دبیر بهعنوان سخنگو و رابط با سایر انجمنها و محلات انتخاب میکند. اعضای علیالبدل نیز در تمامی جلسات حضور خواهند داشت و در صورت غیبت یکی از اعضای اصلی آنها حق رأی دارند.
اعضای علیالبدل پای صندوقهای رأی انتخاب نمیشوند و مردم تنها به ۹ نفر رأی خواهند داد. ۴ عضو علیالبدل، به ترتیب تعداد آرای اخذشده بهعنوان اعضای علیالبدل اعلام خواهند شد.
برگزاری الکترونیک انتخابات در این دوره تفاوت بارز نسبت به دورههای قبل بود که امکان تخلف در حین رأی را تقریباً به صفر میرساند.
مسائل انتخابات دوره پنجم (چهارم مرداد ۹۸)
این انتخابات با چالشهای بسیاری درباره قانونی بودن آن همراه بود. در آستانه این انتخابات، نامهای از طرف رئیس سازمان بازرسی کشور به روسای قوا ارائه شد . در بخشی از آن آمده است: «وضع مصوبه توسط شورای اسلامی شهر تهران و همچنین اقدام به برگزاری انتخابات شورایاری، خلاف اصل ۱۰۰ قانون اساسی و نیز قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران است، لذا اقدام شورای اسلامی شهر تهران و هیئتوزیران در وضع مصوبه مبنی بر تشکیل انجمن شورایاری محلات در تهران و برگزاری انتخابات، خارج از حدود اختیارات قانونی مراجع مزبور است.»
از سوی دیگر سخنگوی وزارت کشور در واکنش به این مسئله اظهار داشت: «در این مورد دو مصوبه لازمالاجرا وجود دارد؛ اول اینکه شورای اسلامی شهر تهران مصوبهای را در خصوص تشکیل شورایاریها در محلههای پایتخت وضع کرده است که این مصوبه در اجرای ماده ۹۰ قانون شوراها به هیئت تطبیق مصوبات ارسال شده و مورد اعتراض این هیئت واقع نشده است. در این مکاتبات ذکرشده تاکنون مصوبات مربوط به شورایاریها در دیوان عدالت اداری ابطال نشده است.»
بهرغم این چالشها و مسائل، سرانجام انتخابات شورایاریها در روز ۴ مردادماه ۱۳۹۸ برگزار شد و در ۳۵۲ محله تهران، شورایاران منتخب تعیین گردیدند.
البته شرکت تعداد ناچیز حدود ۵۱۰ هزار نفر از جمعیت چندین میلیونی واجد شرایط، نشان از استقبال بسیار ناچیز مردم تهران همچون گذشته از انتخابات شورایاری دارد.
مشخصات انتخابات شورایاری شهر تهران در ۵ دوره
| دوره | تاریخ | تعداد محله | حداقل سن رأیدهنده | تعداد داوطلبان | حداقل سن داوطلبان | تعداد اعضای شورایاری | تعداد شورایاران | % شورایاران زن | تعداد رأیدهندگان | درصد رأیدهندگان زن |
| اول | اواخر ۱۳۷۹ | ۸۷ محله/ ۱۳ منطقه | ۱۵ | |||||||
| دوم | بهمن ۱۳۸۴ | ۳۷۱ محله از ۲۲ منطقه | ||||||||
| سوم | شهریور ۱۳۸۷ | ۳۷۴ محله از ۲۲ منطقه | ۱۰ هزار | ۱۲% | حدود نیم میلیون نفر | |||||
| چهارم | اسفند ۱۳۹۳ | ۳۵۴ محله از ۲۲ منطقه | ۲۲۳۱۳ | ۷ | ۳۵۴۰ | ۵۷۴ هزار و ۸۰۱ نفر | ||||
| پنجم | مرداد ۱۳۹۸ | ۳۵۲ | ۱۸ | ۱۲۳۰۰
۲۵% زنان |
۲۲ | ۹ | ۳۱۲۳ | ۵۰۹ هزار و ۱۰۸ نفر
از ۸.۵ میلیون نفری تهران |
به نظر میرسد که این مسئله زاده علل متعددی است که مهمترین آنها به شرح زیر است:
– عدم شناخت بسیاری از شهروندان از شورایاری
– سرخوردگی مردم از شرکت در انواع انتخابات گذشته و عدم تمایل شدید به شرکت در انتخابات شورایاری این دوره
– عدم مشاهده آثار عملکرد شورایاریها
– عدم تبلیغات توسط صدا و سیما و تبلیغات ناچیز در رسانههای دیگر بهویژه در بیلبوردهای خیابانی
– عدم مجال کافی برای تبلیغات به علت نامشخص بودن سرنوشت برگزاری انتخابات
– فساد برخی شورایاران در برخی محلهها
نقاط قوت و ضعف و فرصتها و تهدیدهای شورایاری
نهاد شورایاری گرچه از نقاط قوتی چون پیدایش حرکتی نسبتاً مستقل در محلهها و تجربه کردن استقلال و تقویت روحیه مطالبه گری و نظارت و تمرکززدایی هرچند ناچیز در مدیریت شهری برخوردار و با فرصتهایی مانند وجود تجارب غنی مشارکتهای مردمی در محلههای قدیمی و سنتی و گزینشهای کمتر عقیدتی و سیاسی روبهرو بوده است، ولی سخت دستخوش نقاط ضعفها و تهدیدات فراوان و حاد شده است.
در شرایط سلطه اقتصاد سیاسی رانتی و بهشدت سوداگرانه و قانونستیز که نهتنها عرصه را بر بخش خصوصی سخت تنگ کرده، بلکه موجب انسداد شدید فعالیتهای جامعه مدنی شده است، شورایاری نیز ساختاری رانتجویانه و منفعتطلبانه یافته و شبکهای مناسب برای اهداف و برنامههای سیاسی و منافع اقتصادی شده است؛ تصوری که آقای احمدینژاد و بهخصوص آقای قالیباف و حامیانشان در شورای شهر دورههای دوم تا چهارم، نسبت به آن پیدا کرد. درنتیجه نهادی که با حمایت و حسننیت شورای شهر اول تهران شکل گرفته بود، در دورههای بعد بهسرعت از اهداف اصلیاش به انحراف کشیده شد۱ بهطوری که در دوره سوم با تمهیدات گوناگون شهردار وقت (آقای قالیباف) ازجمله پیوند آن با مدیریت محله و سیطره هیئتامنای انتصابی شهرداری بر آن، عملاً بهصورت تشکیلاتی از شهرداری و عمدتاً در خدمت نظام سوداگری حاکم بر شهرداری درآمد.
آقای قالیباف در دوره صدارت طولانی خود تلاش بسیاری کرد که با تحریف ماهیت تعریفشده شورایاریها، از مجموعه مدیریت سراها و انجمن شورایاری و هیئتامنا و نیز تشکیلات طویل و عریض شهرداری در تبعیت از ساختار غالب بر کشور در جهت کنترل شهر تهران بهره گیرد. بدینصورت شورایاری بازوی محلی قدرتهای رسمی و غیررسمی شد و مأموریت تقویت و ابقای آنها را بر عهده گرفت.
نقاط قوت و فرصتهای شورایاریها
| نقاط قوت | فرصتها |
| داشتن پایگاه مردمی بالقوه | تصویب انجمنهای شورایاری توسط شورای شهر دوره اول تهران و پذیرش نهاد شورایاری از جانب برخی دولتمردان |
| بهبود توانایی نیروهای محلی بهویژه در مطالبهگری و نظارت نسبت به گذشته | وجود تجارب غنی مشارکتهای مردمی در محلههای قدیمی و سنتی |
| ظهور حرکتی نسبتاً مستقل در محلهها و تجربه کردن استقلال و تمرکززدایی هرچند ناچیز در مدیریت شهری | گزینشهای کمتر عقیدتی و سیاسی ورود تقریباً انواع تفکرات و گرایشها در شورایاریها نسبت به گزینشهای سایر انتخابات توسط وزارت کشور |
| استمرار انجمنهای شورایاری در حدود دو دهه و کسب تجارب گوناگون | وجود سرمایه انسانی غنی در محلهها |
ضعفها و تهدیدهای شورایاریها
| ضعفها | تهدیدها |
| مشارکت بسیار پایین اهالی محلهها در انتخابات از یکسو و ضعف شورایاریها در جلب مشارکتهای مردمی و نیز عدم نظارت کافی توسط اهالی محل بر عملکرد شورایاری، موجب تشدید عوامل فسادانگیز در شورایاریها شده است. بهطور مثال اگر شهرداری برای اجرای طرحی، نیازمند تأیید مردم محله باشد، با امضای شورایاری بهعنوان نمایندگان مردم محله، مدعی تأیید تمامی مردم است؛ درصورتیکه این نمایندگان با رأی اقلیت کوچکی از مردم، انتخابشده و در مشارکتجویی مردم محله نیز ضعیف عمل کردهاند.
همچنین چون طبق ماده ۴ اساسنامه انجمن شورایاری باید خودگردان باشد و شورایاری افتخاری است، این مسئله موجب بروز تنگناهای مالی و وابستگی هرچه بیشتر شورایاری را به شهرداری و منابع قدرت شده است. |
اقتصاد سیاسی رانتی و سوداگرانه و قانون ستیز که افزون بر تنگ کردن عرصه بر فعالیت بخش خصوصی، موجب انسداد فعالیتهای جامعه مدنی شده است.
محمدباقر قالیباف در زمان تصدی شهرداری تهران با ایجاد مدیریت محله در شورای شهر دوره سوم تهران، هیئتامنایی هفتنفره از نمایندگان بسیج، آموزش پرورش، ائمه جماعت مساجد، سمنها و هیئتهای مذهبی محله را بر بالای سر انجمن شورایاری منتخب، برای اداره سرا هاو مدیریت محله منصوب کرد. از این دوره، تلاش بسیار شد تا از مجموعه مدیریت سراها و انجمنهای شورایاری و نیز تشکیلات طویل و عریض شهرداری و با حمایت عناصر همسو و برخی تشکلهای سنتی در تبعیت از ساختار اقتصاد- سیاسی غالب بر کشور بهرهبرداری شود. درنتیجه، بهتدریج شورایاریها بهعنوان بخشی از نظام دیوانسالاری کژکارکرد شهرداری درآمدند و بازوی محلی قدرتهای رسمی و غیررسمی و مآلا دستخوش فساد فزایندهای شدند. |
| پایین بودن سطح دانش، تخصص و تجربه مدیریتی مرتبط و ضعف توان کارشناسی بسیاری از شورایاران، راه را بر سوءاستفاده از آنان باز نموده و آنان را از ایفای وظیفه نظارتی دور نموده است. | مهندسی در برخی انتخابات توسط شهرداری و عوامل و نهادهای همسو، به علت سیطره غالب آن بر شورایاریها و همکاری در تدارک امکانات انتخابات، معمولاً در گذشته محسوس بوده است. |
| بهرهگیری بسیار اندک شورایاری از ظرفیتهای درونسازمانی و برونسازمانی و فرافکنی بیرویه مسائل و مشکلات خود به عوامل برونسازمانی | فقدان مصوبه مجلس برای شورایاری و فعالیت آن بر اساس توافق و تعامل میان حاکمیت و دولت و مبتنی بر مصوبات شورای شهر تهران |
| تلقی شغل از سمت شورایاری، رابطه مداری، تبعیض و انحراف از اهداف، تمایل به رانتخواری و فساد مالی را در بسیاری از شورایاریها را بهبار آورده است. | ابهام در قوانین مربوطه، فقدان ارتباط ارگانیک بین شورای شهر و انجمن شورایاری و شهرداری، نبود سازوکار نظارتی شورایاران بر عملکرد شهرداری و فقدان سازوکار نظارتی شورای شهر بر عملکرد شورایاری، فقدان تعامل تعریفشده برونسازمانی شورایاری |
| برنامهگریزی و اقدامات واکنشی، عدم ارزیابی منصفانه عملکردها، فقدان شفافیت کافی در اکثر شورایاریها و عدم درسآموزی از تجارب خود و دیگران به کارایی و اثربخشیهای بسیار ناچیز انجامیده است. | نگاه شهرداری و دولت به تشکلهای مردمی بهعنوان تهدید و مانع بر سر راه مدیریت شهری |
| همکاری و مشارکت بسیار اندک بین شورایاریهای مناطق مختلف | تضییعقات وفشار بر شورایاران فعالی که به عوامل قدرت تمکین نمیکنند. |
| پایین بودن میزان شناخت اکثریت شورایاریها نسبت به محله و دانش ناچیز آنان نسبت به امور محوله | عدم آگاهی شهروندان از اهداف و وظایف شورایاری و عدم شناخت اکثر مردم محل از شخص شورایاران |
| ورود شورایاریها به عرصههای اجرایی و درنتیجه انحراف آنها از وظایف نظارتی | عدم وجود تعریفی واحد از شورایاری در میان اعضای شورای شهر و شهرداری |
| «دبیرمحوربودن» شورایاری و تمایل به خودمحوریها و بروز تقابلات و تخاصمات درونسازمانی در بسیاری شورایاریها موجب فرسایش نیروی انسانی و تضییق حقوق شهروندان شده است. | عدم تفکیک ساکنان محلهها به هنگام انتخابات، راه را برای شرکت برخی مردم از سایر محلهها و نقاط به رأی دادن در محلهای دیگر باز کرده و اهلیت شورایاری را زیر سؤال برده است. |
| شرکت برخی شورایاران در بازیهای قدرت و در مواردی سوءاستفاده از آنان بهعنوان ابزاری برای رسیدن به منافع جناحی یا شخصی، به کاهش اعتماد عمومی به این نهاد مردمی منجر شده است. | اکثریت قریب به اتفاق مردم محلهها شناخت درستی از شورایاری ندارند (کمکاری صدا و سیما یکی دلایل مهم آن است.) و تصور میکنند که یکی از تشکیلات شهرداری است. از اینرو نهتنها تمایلی به مشارکت با آن ندارند بلکه انتظاراتشان از آن نیز غیرواقعی است. همچنین تلقی اشتباه برخی مردم از پرداخت انواع عوارض به شهرداری بهعنوان مشارکت در بهبود مدیریت شهری و درنتیجه عدم تمایل آنان به همکاری با شورایاری. اینها در کنار سایر عوامل بیانشده پیشین، موجب انفعال مردم محله و استقبال اندک از شرکت در انتخابات در مقایسه با جمعیت محله شده است. |
| ضعف فعالیتهای رسانهای در اطلاعرسانیهای لازم به اهالی محل و عموم | تأثیر سوء عملکردهای ناصواب و معمولاً در خدمت قدرتهای سیاسی و اقتصادی شوراهای شهر بر عملکرد شورایاری |
| عدم ایجاد بانک اطلاعاتی از ظرفیتهای نیروی انسانی در بسیاری محلهها | نبود مقرراتی سنجیده در تأیید و ردّ صلاحیت داوطلبان؛ بهطور مثال در انتخابات دوره پنجم، حتی برخی محکومین کیفری نیز تأییدشده بودند! |
| تخلفات و تقلبات در انتخابات توسط برخی داوطلبان یا گروههای حامی آنان | |
| ضعف آگاهی برنامههای توسعه بالادستی و بیتوجهی به آنها در برنامهریزیهای از محلهای | تناقض در شروط داوطلبی؛ بهطور مثال امکان داوطلب شدن کسانی که سابقه پنج سال فعالیت مذهبی، فرهنگی، اجتماعی و صنفی در محلی غیر از محل سکونت خود دارند. چنین شروطی موجب میشود تا افراد غیرساکن در محله، با رأی گرفتن از مردم وارد شورایاری محلهای شوند که در آن ساکن نیستند. همچنین شرط ورود کارمندان شهرداری و حتی مدیران آنها حتی در خارج محل خود نیز میتواند فساد انگیز باشد. |
| معمولاً کارکنان شهرداری، پیمانکاران و شورایاران و دبیران غیرساکن در محل، از عوامل مهم تضعیف شورایاری از درون بهشمار میآیند. | تمایل پیمانکاران به دلیل برخورداری از مزایایی که از راه شورایار شدن و ارتباط با شهرداری میتوانند به دست آورند، تهدید آشکاری بهشمار میآید؛ زیرا اینان ماهیتاً نمیتوانند ناظران مناسبی بر عملکرد شهرداری باشند. |
شورایاریها که قرار بود به مسئولیتپذیری و پاسخگویی هرچه بیشتر مسئولان در برابر شهروندان بینجامند، در اثر دخالتهای متعدد شهرداری و سایر سازمانهای حامیاش، در سطوح مختلف همچون شیوه برگزاری انتخابات، برخورد گزینشی، اعمالنفوذ، ایجاد تضیعات شدید و تصدیگری، از رسیدن به این اهداف بازمانده و از نقش نظارتی خود انحراف جسته و به مسائل و امور اداری و اجرایی آلوده شدهاند. در حال حاضر این نهاد، ذیل شهرداری ناحیه تعریف شده و شهرداری ناحیه بر آنها سلطه دارد.
در جدولهای زیر، مهمترین قوتها و ضعفها و فرصتها و تهدیدهای نهاد شورایاری ارائه شده است.
۱- با استناد به ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب مورخ ۱۳۷۵/۳/۱ و با توجه به حجم عظیم و گسترده مسائل و مشکلات مختلف شهری در ابعاد کمی و کیفی خصوصاً درکلان شهر تهران، رفع این مشکلات و بهبود شرایط مستلزم تمرکززدایی و بهرهگیری از نظرات و دیدگاههای آحاد مردم و مشارکت واقعی، پایدار، دائمی و نهادینه، تشکیل انجمنها و سازمانها و نهادهای مدنی داوطلبانه و مردمی بود که در راستای تحقق اهداف فوق و خصوصاً اجرای بندهای ششم و هفتم ماده ۷۱ قانون فوقالذکر، شورای اسلامی شهر تهران بهموجب این طرح اقدام به تأسیس انجمنهای شورایاری در محلات تهران کرد؛ زیرا موضوعات در سطح شهرهای بزرگی مانند تهران بهقدری با هم متفاوت است که در برخی موارد نمیتوان تصمیم واحدی برای همه مناطق شهر اتخاذ کرد، اما میتوان بهگونهای عمل کرد که موضوعات و مشکلات در درون همان محله و با کمک و همیاری مستقیم ساکنان محله حل و برطرف شود. از اینرو ایجاد نهادهای داوطلبانه مردمی به نام شورایاریها به یاری مسئولان و مدیران شهری آمده است. مشارکت اجتماعی محلی در کشورهای مختلف بهمنظور کنترل سیاسی-اجتماعی و با علم به اینکه مشارکت هزینه برنامههای توسعه اجتماعی را کاهش میدهد و اجرای آن را تسهیل میکند، به کار میرود.■
* پژوهشگر و کنشگر اجتماعی
پینوشت:
- نخستین انحرافات در سال ۸۲ در شورای شهر دوره دوم انجام شد. ابتدا در اساسنامه چنین تغییری داده شد: براساس مصوبه ستاد هماهنگی، شهرداری تهران ملزم به تهیه مکانهای فعالیت شورایاریها در نواحی شهرداری است. سپس در آیین نامه داخلی انجمن معتمدین محلات(شورایاری) در بند دوم ماده ششم نیز چنین آمد:«دریافت تنخواه شورایاری از شهرداری»
این تغییرات در حالی است که در اساسنامه شورایاری، این نهاد اولا ذیل شورای شهر و در موقعیت همکاری با آن(ماده ۱۲)و ثانیا بعنوان انجمنی خودگردان و تا زمان کسب خودکفایی برخوردار از مساعتهای شورای شهر تهران(ماده۴) و تلویحاً با نقشی نظارتی بر عملکرد شهرداری تعریف شده است.
انحراف بعدی از ابتدای شورای شهر دوره سوم در «آییننامه شرح وظایف و نحوه تعامل هیئترئیسه» مصوب یازدهم دیماه۸۶ صورت پذیرفت. در مورد مصوبه هیئتامنا بهعنوان بزرگترین انحراف، مرتضی طلایی نائب رئیس شورای دوره چهارم شهر تهران نیز چنین گفته است:« اما در دوره سوم برابر مصوبه شورای شهر، شهرداری مکلف شد بهمنظور جلب مشارکت شهروندان و سرعت بخشیدن به برنامهها در حوزه اجتماعی در محلات، ستاد مشارکت اجتماعی محلات را ایجاد کند. درنتیجه بر اساس این مصوبه، شهرداری تهران در ۳۷۴ محله اقدام به ایجاد سرای محلات کرد. جزو تکالیف شهرداری بود که جلساتی برگزار و نحوه همکاری بین شورایاریها، سرای محلات و مدیریت محلات را تعریف کند. بنابراین، آییننامهای تصویب و در آن آییننامه، شورایاریها با حفظ ماهیت خودشان بهعنوان منتخبان مردم در کنار ظرفیت سراهای محله و امنای محل که تا دوره سوم توسط شهرداری انتخاب میشدند فعالیت میکردند. در کنار این۷ نفر شورایاری۶ نفر دیگر از نخبگان محلی را انتخاب و این ۱۳ نفر تحت عنوان امنای محله مسئولیت اداره محله و مدیریت محلات را بر عهده داشتند که این اتفاق در دوره سوم شورای شهر رخ داد.(روزنامه ایران، ش۵۹۳۷، ۴ خرداد ۱۳۹۴)- «دستورالعمل و شرایط انتخاب مسئولان هیئتامنای محلات تهران» و «آییننامه داخلی شورایاری/ هیئتامنای محله» نیز در ۲۲ ماده و ۱۲۵ بند و ۲۲ تبصره در سالهای ۹۲و ۹۴ به تصویب اعضای ستاد شورایاریها رسید.
منابع:
– پیران، پرویز، درباره شورا و شورایاری در ایران، مجمع حق به شهر باهمستان.
اساسنامه شورایاری؛
آیین نامه شرح وظایف و نحوه تعامل هیئت رئیسه؛
آیین نامه داخلی انجمن معتمدین محلات (شورایاری)؛
دستورالعمل و شرایط انتخاب مسئولان هیئتامنای محلات تهران
آییننامه داخلی شورایاری/ هیئت امنای محله
– احمدنیا، شیرین، آتنا کامل قالیباف: مشارکت اجتماعی در پهنه مرکزی تهران: با تأکید بر نهادهای مردم مدار و شورایاریها، مطالعات و تحقیقات اجتماعی در ایران دوره ۶، شماره ۱، بهار ۱۳۹۶: ۱۴۵.
– موسایی، میثم، بهزاد رضویالهاشم: بررسی (SWOT) مشارکت شهروندان در امور شهری، فصلنامه علمی پژوهشی رفاه اجتماعی، سال یازدهم، شماره ۴۱.
– عبداللهپور، جمال، حسن مختارپور، رجبعلی مختارپور: مشارکت در اداره امور شهری: تجارب، آسیبها و زمینهها؛ مطالعهای در محلههای منطقه شهرداری تهران، ۲۷۲- فصلنامه مطالعات توسعه اجتماعی- فرهنگی، دوره دوم، بهار ۳۳.
– کاظمیان، غلامرضا، فریده حقشناس و رضا شادمانفر: بررسی تأثیر الگوی شورایاری محلات در مشارکت شهروندان با مدیریت شهری، مجله: مطالعات مدیریت شهری» پاییز ۱۳۸۹ – شماره ۳ (۱۶ صفحه – از ۲۳ تا ۳۸).
– حبیبی، سید محسن، مریم امیری: حق به شهر؛ شهر موجود و شهر مطلوب؛ آنچه هست و آنچه باید باشد، پژوهشهای انسانشناسی ایران، دوره ۵، شماره ۲، پاییز و زمستان ۱۳۹۴، صص ۳۰- ۹.
– شیرعلی، ابراهیم، مهدی شهبازی: مطالعه جامعهشناختی عوامل مؤثر بر فقدان نهادینگی حکومت محلی در شهر تهران (مطالعه موردی شورایاری محلهها)، مطالعات و تحقیقات اجتماعی در ایران، صص ۷۶۳-۷۴۵، دوره ۲، شماره ۴، زمستان ۱۳۹۲.
– نقش و جایگاه شورایاریها در مدیریت شهری پایتخت، ایرنا، ۱۷ تیر ۱۳۹۸.
– توکلینیا، سعیده و استادی سیسی، منصور (۱۳۸۸): تحلیل پایداری محلههای کلانشهر تهران با تأکید بر عملکرد شورایاریها، نمونه موردی: محلههای اوین، درکه و ولنجک؛ مجله مقاله ۶، دوره ۴۲، شماره ۷۰، زمستان ۱۳۸۸، صفحه ۲۹-۴۳.
– حقیقتیان، منصور، اسماعیلی، رضا و سمیه کریمی زاده اردکانی (۱۳۹۴): تبیین جامعهشناختی تأثیر توسعه محلهمحوری در اداره کلانشهر تهران؛ موردمطالعه: محلههای ازگل، جنتآباد، حکیمیه، خانیآباد نو، فصلنامه پژوهش و برنامهریزی شهری، سال ششم، شماره ۲۰، بهار.
– حسنی، غلامرضا (۱۳۸۶): بررسی ساختار و عملکرد شورایاریها و راهکارهای بهبود آن در توسعه شهر مشهد، طرح پژوهشی شورای اسلامی شهر مشهد.
– حسینلو، معصومه، آقایی، عادله (۱۳۹۲): نقش شورایاران در جلب مشارکت شهروندی نمونه موردی: منطقه ۴ شهر تهران، پنجمین کنفرانس برنامهریزی و مدیریت شهری، مشهد، دانشگاه فردوسی مشهد.
– رضایی، محمدرضا، غفورزاده، مجتبی، جعفری نسب، حسین، حسینی، سید مصطفی و مسعود احمدی (۱۳۹۳): ارزیابی مشارکت شهروندی و نقش آن در توسعه مدیریت شهری، مطالعه موردی: شهر یزد؛ اولین کنگره تخصصی مدیریت شهری و شوراهای شهر، ساری.
– شیانی، ملیحه؛ پویا علاءالدینی و طیبه فرحناکی (۱۳۹۱): ارزیابی ذینفعان از عملکرد شورایاریهای شهر تهران: دیدگاههای ساکنان دبیران شورایاری و مسئولان شهرداری منطقه ۱۱، همایش هماندیشی شوراها و مدیریت محلی در افق چشمانداز، تهران، مرکز مطالعات و برنامهریزی شهر تهران.
– شماعی، علی، آقایی، پرویز و سامان حیدری (۱۳۹۲): بررسی و تحلیل میزان مشارکت شهروندان در مدیریت شهری با تأکید بر مدیریت محله (مطالعه موردی: محله جماران، ناحیه چهار، منطقه یک تهران)، فصلنامه مطالعات مدیریت شهری، سال پنجم، شماره شانزدهم، زمستان.
– قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا، قانون شهرداریها
– مصطفیپور، کامبیز، شریفی میلانی، آناهیتا و فرزانه شریفی (۱۳۹۱): شورایاریها و کارآفرینی اجتماعی، مرکز مطالعات و برنامهریزی شهر تهران، گزارش شماره ۱۸۲، بهمن.
– شهسوار حقیقی، نگین، فاطمه کیانی: برنامهریزی توسعه اجتماع محلهای محله یوسفآباد، مطالعات شهر و منطقه – بهمن ۱۳۹۴ – شماره ۱،
– ایمانی جاجرمی، حسین: شفافیت و شاخص حکمرانی شهری، اعتماد، پنجشنبه، ۱۹ مهر ۱۳۹۷.
– ” ” “: الگوی سرای محلات تهران دچار نقصان و تعارض است. روزنامه ایران / شماره: ۶۱۳۱ ۱ بهمن ۱۳۹۴.
– ” ” “: شورایاری؛ شوقی که خاموش شد. اسکاننیوز، ۱۰ شهریور ۱۳۹۸.
– علیپور، ابراهیم، احمد مسجد جامعی، احمد حکیمی پور: جایگاه شورایاری در مدیریت شهری تهران،
http://shorayari.com/
– علیپور، ابراهیم، سید آرش حسینی میلانی، صلاحالدین قادری، محمدکریم آسایش، سیامک صدیقی: شورایاران مدافعان حقوق محله، همشهری آنلاین، یکشنبه ۱۰ شهریور ۱۳۹۸.
– Creighto، James L: THE PUBLIC PARTICIPATION HANDBOOK: Making Better Decisions Through Citizen Involvement، Jossey-Bass books.، John Wiley & Sons، Inc.2005.
– Barton، Hugh، Marcus Grant and Richard Guise: shaping neighbourhoods; a guide for health، sustainability and vitality، Spon Press، ۲۰۰۳.
