بهمن احمدی امویی (پژوهشگر اقتصاد سیاسی)
چشمانداز ایران: آنچه در پی میآید بخشی از کتاب ناکامی در یادگیری به قلم بهمن احمدی امویی است که در دست انتشار است. این کتاب داستان بخشی از تاریخ اقتصاد سیاسی جمهوری اسلامی است و نشان میدهد چگونه باید این ساختار را تحلیل کرد و چه انتظاری از آن میتوان داشت.
فرآیند رسیدن به یک تجربه، آن هم از نوع ایرانی آن یک موضوع است و نحوه و روند اجرای آن موضوع دیگری است. تا اراده سیاسی محکم و استواری شکل نگیرد، بهراحتی و با بروز نخستین نتایج منفی اجرای سیاستهای اصلاحی، دوباره نگاه به قبل و روشهای گذشته مورد توجه قرار میگیرد. واقعیتهای اقتصاد ایران و تجربه دهه ۶۰ و قیمتگذاری دولتی، در سال ۱۳۶۸ بخشی از نظام تصمیمگیری را به این نتیجه رساند که وقت بازنگری در سیاستهای اقتصادی فرا رسیده است.
سیاستهای تعدیل
ناترازیهای بزرگ که اثر تعیینکننده خود را بر خاتمه جنگ گذاشته بود، تغییرات اساسی در رویکرد به سیاستهای اقتصادی را تحمیل میکرد، اما عدهای این تغییر رویکرد را ناشی از عوامل دیگر از قبیل سلایق فردی، میل به اشرافیگری یا حتی تحمیل سیاستها از سوی نهادهای بینالمللی ارزیابی میکردند؛ لذا در زمان دولت هاشمی رفسنجانی، بهشدت مخالف اجرای سیاستهای تعدیل قیمتی بودند و اعتقاد داشتند این سیاستها ضد عدالت اجتماعی هستند. درواقع تقابلی پرهزینه میان آرمانگرایی و واقعگرایی شکل گرفته بود. همین افراد و با همان تفکرات و درست پس از دولت هاشمی، همراه با آقای خاتمی با نگاه کاملاً انتقادی به گذشته وارد دولت شدند و در مناصب وزارت و معاونت رئیسجمهور قرار گرفتند. پس از مدتی، وزیر نیرو بهعنوان مثال، متوجه شد اگر همین روند مصرف برق ادامه پیدا کند از یک طرف باید هر سال ۳ تا ۴ هزار مگاوات -یا حتی بیشتر- به ظرفیت تولید برق کشور اضافه کند و از طرف دیگر با تعرفههای موجود برق حتی نیروگاهها نیز اداره نمیشوند و عملاً امکان سرمایهگذاری وجود نخواهد داشت. در این شرایط برای تأمین منابع مورد نیاز به سازمان برنامه مراجعه میشود. سازمان هم جداول بودجه را مقابل وزیر نیرو میگذارد تا خودش وضعیت منابع و هزینهها را ببیند. بهعنوان یک راهحل به وزیر نفت دستور داده میشود در راستای ارزان نگه داشتن قیمت برق، گاز را به نیروگاهها با قیمت ارزانتری ارائه دهد. به دنبال آن، هدررفت گاز در نیروگاهها در چارچوب تکنولوژی نیروگاه گازی بهسرعت افزایش مییابد. ضمن اینکه مجانی دادن گاز هم افاقه نکرده و نتیجه لازم را نمیدهد. پس از آن به این نتیجه میرسند تا به سرمایهگذار خصوصی نیروگاه، قیمت تضمینی خرید برق ارائه دهند و وقتی به تولید رسید و برق وارد شبکه شد، آن را به قیمت بالا و تضمینشده از او بخرند تا سرمایهگذاری صورتگرفته سودآور باشد. هرچند این روش به معنای ایجاد بدهی غیرشفاف برای دولتهای بعدی است، ولی در عمل چندان مؤثر نیفتاد و مشکل مالی صنعت برق همچنان ادامه پیدا کرد. در چنین شرایطی همان وزیر مخالف سیاستهای تعدیل به مدافع سفت و سخت تعدیل قیمت برق تبدیل میشود، اما آنها که بیرون از نظام تصمیمگیری، نظارهگر این فرآیند بودند، فریاد کشیدند که پیروان اقتصاد بازار، ذهن وزرا را یکی بعد از دیگری تغییر دادهاند و آنها را مدافع سیاستهای تعدیل اقتصادی کردهاند. همین موضوع در مورد راهآهن و نظام حملونقل هم صادق است. راهآهن خرج دارد و قطار باید تعمیر و نگهداری شود، قطار کهنه است و باید قطار نو جایگزین آن کرد. خطوط باید گسترش داده شود و همه اینها نیاز به منابع دارد، اما با ثابت نگه داشتن قیمت بلیت هیچکدام از اینها اتفاق نمیافتد و همچنان باید همه این تحولات به ناف بودجه دولت وصل باشد. وابسته بودن به بودجه نیز عدم تعادل درآمدی ایجاد میکند و کسری بودجه را بالا میبرد و در نهایت تورم بیش از گذشته میشود و ناپایداری اقتصادی همچنان ادامه خواهد داشت. در مورد تولیدات کشاورزی نیز به همین شکل شاهد عدم تعادل بودند. قیمت برنج را نمیتوان ثابت نگه داشت و یا اینکه در تعیین آن، دخالت دولت حتمی و ضروری باشد. قیمت نهایی محصول گرانتر از آن چیزی است که مدنظر دولت است و اگر کشاورز بخواهد با قیمت دولت رفتار کند، برای پرداخت هزینه نیروی کار، هزینههای رو به افزایش خود و هزینههای دیگر، پولی برایش باقی نمیماند. یا زارع زمین را زیر کشت نمیبرد و کار را تعطیل میکند و تغییر کاربری زمین را ترجیح میدهد و تن به ساخت ویلا و باغ میدهد یا اینکه باید به بند ناف بودجه دولت وصل شود و دوباره همان داستان تکرار میشود. در نتیجه این روند همه کسانی که تا پیش از این در بیرون دولت مخالف اصلاح قیمتها بودند، مدافع آن شدند. وقتی خود فرد بر سر کار است و باید پاسخگو باشد دیگر نمیتواند آن حرفها و شعارها را بزند. دولت باید ماهیانه چند هزار میلیارد تومان هزینه پرداخت حقوق و دستمزد کارکنان و بازنشستگان را بپردازد و با شعار و تحلیل و جلسه گذاشتن این رقم محقق نمیشود. باید تولید و سرمایهگذاری کرد و با روش اعمال سیاستهای دستوری این کار اتفاق نمیافتد. کسی که بر مسند قدرت نشسته، باید عمل کند و عمل کردن نیز نیاز به واقعگرایی دارد.
احمدینژاد و شعار عدالت
یکی از موضعگیریهای مهم محمود احمدینژاد که او را به ریاستجمهوری رساند، این بود که ادعا میکرد اصلاحطلبها و اصولگراها هر دو به یک چیز واحدی رسیدند و آنهم بیعدالتی است، اما من میخواهم عدالت برقرار کنم. او با نفی سیاستهای تعدیل اقتصادی گذشته روی کار آمد. زمانی که قرار بود برای دولت اول او، رئیس سازمان برنامه و بودجه تعیین کنند، یکی ازکاندیداها از معاونان سابق سازمان برنامه بود. ابتدا چند نفر از مقامات دولت با او مصاحبه کردند و در نهایت قرار شد در مرحله نهایی با خود رئیسجمهور گفتوگویی داشته باشد تا تصمیم نهایی را بگیرند. در این جلسات به نظر میرسید رئیسجمهور تازهنفس است و هنوز با واقعیتهای مملکت آشنایی لازم را ندارد. دو گروه سابق، چوب ادب بودجه را خورده بودند و تا حدودی به نقطه اشتراکاتی رسیده بودند و حالا نوبت احمدینژاد و اطرافیانش بود که همان راه رفته را برای چندمین بار با آزمون خطا تکرار کنند. آنها اصرار داشتند در هر زمینهای چرخ چاه را خودشان دوباره اختراع کنند. در آن جلسه، رئیسجمهور، احمدینژاد، رو به کاندیدای ریاست سازمان برنامه کرده و میگوید: من کسی را میخواهم که از افکار قبلی موجود در سازمان تأثیر نپذیرفته باشد. او تصور میکرد در سازمان برنامه یک فضای فکری غالبی وجود دارد و هر کس از بیرون وارد آنجا میشود نیز به همان راهها کشیده میشود و معتقد بود رئیس سازمان باید کسی باشد که تحت تأثیر چنین فضایی قرار نگیرد و بهاصطلاح از راه به در نشود. در نهایت با آن فرد موافقت نشد. این در حالی است که آگاهی از نزدیک با مسائل و مشکلات کشور و در اختیار داشتن اطلاعات زیاد درباره کشور و قرار دادن آنها در پیشِروی افراد آنها را به این نتیجه میرساند. بودجه و سر و کار داشتن با آن و اینکه مجبور میشوید تعادلی در جداول درآمدها و هزینهها با توجه به محدودیتها و امکانات ایجاد کنید، همه را ادب میکند. در سازمان برنامه هر آدمی و با هر گرایشی سرش به سنگِ سختِ بودجه اصابت میکند و متوجه میشود در چه موقعیتی قرار دارد.
بیتوجهی به واقعیتها
دنی رادریک،۱ اقتصاددان، مقالهای درباره تحولات و استراتژیهای رشد در کشورهای نوظهور دارد. به گفته او امروزه در استراتژیهای رشد، نوعی همگرایی در دنیا مشاهده میشود و همه آنها به بخش خصوصی و تعامل با دنیا روی آوردهاند. به گونهای توافقی نانوشته صورت گرفته که با کسری بودجه ساختاری و مزمن نمیتوان کشورها را اداره کرد، اما این تنها یک شرط لازم است و شرط کافی نیست. در فرآیند این مسیر تعداد کشورهای ناموفق نسبت به کشورهای موفق بیشتر است و تنها رسیدن به این نقطه محوری این ضمانت را نمیدهد که تمام مسیر را با موفقیت طی کنند. باید به این نکته مهم توجه کرد که اداره درست یک کشور، مستقل از اینکه چه کشوری باشد، کار بسیار سختی است، اما اداره کشور در دوران تحولات ساختاری و مدیریت امور در دوران انجام تحولات، هزاران مرتبه سختتر است. بسیاری از این کشورها در همین مرحله دچار بحران و شکست میشوند. به عقیده رادریک اگر کشوری در این موقعیت قرار بگیرد و مسئولان آن بپذیرند که سیاستهای اقتصادی به کار برده شده بهطور کامل اشتباه بوده و رسماً اعلام کرده و تصمیم بگیرند تا از یک اقتصادِ دستوریِ دولتیِ درونگرا به یک اقتصاد آزادِ خصوصی برونگرا تغییر وضعیت دهند و عزم و اراده سیاسی هم برای تحقق آن شکل بگیرد، لزوماً موفقیت در پی نخواهد داشت. این در حالی است که در ایران هیچگاه نظام تصمیم گیر بهطور «یکپارچه» و مبتنی بر یک «اراده واحد سیاسی»، بر چنین تغییر بزرگی متمرکز نشده است.
نگاهی به تجربه شوروی سابق بعد از فروپاشی نشان میدهد اگرچه روسیه هنوز به سر و سامان نرسیده، ولی این کشور از تورم حدود ۲۵۰ درصد عبور کرد و به اینجا رسید. این تورم ناشی از کسری بودجه سالهای بعد از جنگ جهانی دوم و گسترش دخالت دولت در اقتصاد و قیمتگذاری غیراقتصادی کالاها و خدمات بود. با این همه تجربههای تلخی که در ایران وجود داشته و آنچه در کشورهای دیگر روی داده، هنوز در ایران عدهای حاضر نیستند واقعبین باشند. جمهوری اسلامی نیز در سالهای جنگ با کسری بودجههایی در مقیاس بزرگ روبهرو بود و کاملاً طبیعی است که پس از اتمام جنگ با تورم سنگینی روبهرو میشد؛ وقتی نصف رقم کلی بودجه از بانک مرکزی قرض گرفته میشود، باید انتظار تورم سنگین و بالایی را داشت، اما متأسفانه وقتی مقامات بالای سیاسی با چنین پدیدهای روبهرو شدند، احساس شکست و ناامیدی بر آنها حاکم شد و بازگشت به گذشته و روشهای نامناسب و غیرعلمی گذشته ملاک و مدنظر قرار گرفت. به مجریان برنامه جدید حمله همهجانبه شد و آنها را نفوذیهای غرب قلمداد کردند و با تهدیدهای مختلف سیاسی و امنیتی آنها را به حاشیه راندند و دولت را مجبور به عقبنشینی از برنامه کردند. وقتی همراه با استقراض سنگین از بانک مرکزی سرکوب قیمتها انجام میشود تورم از بین نمیرود، بلکه فقط آن را به آینده منتقل میکنند.
ارز دونرخی و قیمتهای غیرواقعی
در فاصله نرخ ارز ۷ تومان و نرخ ارز بیش از ۱۲۰ تومان که در دهه ۱۳۶۰ ایجاد شده بود و هنوز هیچ سیاست تعدیلی اجرا نمیشد، چند درصد تورم پنهان ایجاد شده بود، اما همان افراد از تورم ۵۰ درصدی سال ۱۳۷۴ متعجب میشوند. این در حالی است که تورم بالاتر از ۵۰ درصد نه در سال ۱۳۷۴، بلکه در زمان شکلگیری فاصله نرخ ارز ۷ تومان و ۱۲۰ تومان، قبلاً شکل گرفته بود و در سرنوشت اقتصاد کشور تهنشین شده بود. جنگ همانطور که خرابی به بار میآورد و هزینههای سنگین بازسازی را بعد از جنگ تحمیل میکند، کسری بودجه را نیز به وجود میآورد. ایران در دهه ۱۳۶۰، هم تجربه جنگ را داشت که هزینههای دولت را بهشدت بالا برده بود و هم کسری بودجه سنگینی را تحمل میکرد که شرایط زیست اقتصادی خانوارها و واحدهای تولیدی را بهشدت سخت کرده بود.
در پایان جنگ، کشور از یک طرف در سطح اقتصاد خرد با مجموعهای از قیمتهای رسمی و اداری که فاقد هر گونه کارکرد بود و فقط در دفاتر و مراجع رسمی موضوعیت داشت، مواجه بود و از سوی دیگر با مجموعهای دیگر از قیمتهای واقعی اقتصاد که در حد چندین برابر قیمتهای اداری بهعنوان قیمتهای بازار سیاه یا بازار آزاد شناخته میشد و عملاً تخصیص منابع بر اساس آنها صورت میگرفت. درآمد اصلی و ثروت نصیب کسانی میشد که در حد فاصل میان این دو قیمت بهعنوان واسطه فعالیت میکردند، درحالیکه واسطهها با بهرهگیری از رانتهای قیمتی روزبهروز فربهتر میشدند، واحدهای تولیدی اصلی که ناچار از تمکین به قیمتهای اداری بودند، هر روز بیشتر در باتلاق زیاندهی فرومیرفتند. از این منظر تجربه مسعود نیلی در سازمان برنامه دهه ۱۳۶۰ و سالهای ابتدایی دهه ۱۳۷۰، میگوید هر سیاستمداری در شرایط بعد از جنگ در موقعیت تصمیمگیری قرار میگرفت خود به خود و با روشهای درست یا نادرست، بهناچار به سمت تعدیل بازارها حرکت میکرد.
آدرسهای نادرست
هرچند برخی بر این باورند که ناکارآمدی، ندانمکاری، بیانضباطی مالی و رقابتهای (ناسالم) سیاسی ایجادشده در دهه ۱۳۷۰ همه نتیجه منطقی اعمال سیاستهای تعدیل اقتصادی است و میبایست از آنها اجتناب میشد، اما مسعود نیلی همه این موارد و اتهامات را نادرست میداند و معتقد است تمام این موارد و بسیاری دیگر از نکات منفی موجود در جامعه و اقتصاد ایران را باید ناشی از نارساییهای سیستم حکمرانی موجود دانست و در تحلیلها باید آن را بیشتر بهعنوان یک محدودیت داده شده تحت هر شرایطی در نظر گرفت. اگر به یک فرد غیرمتخصص، اما منطقی گفته شود کشوری وجود دارد که عمدهترین نقطه ضعف آن کیفیت حکمرانی است، در چنین وضعیتی آیا باید اقداماتی انجام داد که اختیارات و تصمیمگیریهای مالی و اقتصادی هر چه بیشتر از کنترل این ساختار ضعیف حکمرانی خارج شود یا با توجه به آن ضعف و ناکارآمدی، اقداماتی صورت گیرد که حوزه اختیارات نهاد حکمرانی محدودتر شود؟ طبیعی است که پاسخ این فرد منطقی رهایی از قید و بند حکمرانی ضعیف و نادرست است.
برخی دیگر یکی از نقاط ضعف اجرای سیاستهای تعدیل را این میدانند که «بخش خصوصی را بهصورت یله و رها و بدون هیچ محدودیتی ایجاد کرد». جواب نیلی به این انتقاد این است که این افراد باید بتوانند با ارائه دادههای قابلقبول نشان دهند که این بخش خصوصیِ بدون محدودیت، الآن دقیقاً کجای اقتصاد ایران قرار گرفته و چه کار میکند. آیا مالکیت کدام بنگاههای مهم و بزرگ اقتصادی را در اختیار دارد؟ اتفاقاً آنچه در اقتصاد ایران مشاهده میشود، قدرت مسلط نهادهای دولتی و حکومتی بر فعالیتهای مهم اقتصاد است.
راه طیشده
در سال ۱۳۶۸، نزدیک به ده سال از پیروزی انقلاب گذشته، درآمد سرانه ۶۰ درصد و سرمایهگذاری سرانه حدود ۷۵ درصد کاهش پیدا کرده، اما از آن طرف مصرف سرانه تقریباً ثابت مانده است. وقتی این ارقام کنار یکدیگر گذاشته شود بهسادگی نتیجه گرفته میشود که کاهش شدید درآمد، بدون کاهش مصرف، به معنی آن است که سرمایهگذاری و توان اقتصادی دولت بهشدت ضعیف شده که به معنای کاهش رفاه در آینده نهچندان دور است و اگر دولتهای بعد از جنگ همان سیاستهای کنترلی را ادامه داده بودند، با اطمینان میتوان گفت فاصلههای قیمتی موجود به بیش از هزاران برابر میرسید. آیا این تصویر همان تصویر مطلوب عادلانه وعده داده شده در دوران انقلاب بود؟
اگر دولت مهندس موسوی در شرایط پس از جنگ هم ادامه پیدا میکرد، سه گزینه تصمیمگیری پیشِروی ایشان قرار داشت:
ادامه سیاستهای اقتصادی زمان جنگ؛
تهیه یک برنامه جامع اصلاحات اقتصادی شامل، آزادسازی قیمتها (تدریجی یا یکباره)، متوازنسازی بودجه، تعامل فعال با جهان، برقراری یک نظام مقابله با فقر و بالاخره اجرای برنامه تدریجی خصوصیسازی؛
ورود «منفعلانه» و «ناقص» به عرصه اصلاحات اقتصادی، تمرکز بر رفع دوقیمتیها بهصورت موردی، اعمال فشار بر نظام بانکی و بودجه برای جبران فشارهای اقتصادی بر خانوارها و بنگاهها و در نتیجه تشدید عدم تعادلهای اقتصاد کلان.
گزینه اول، همچنان که تجربه آن وجود دارد، فاجعهآمیز بود و در بهترین حالت به توزیع عادلانه فقرِ رو به تزاید میانجامید. گزینه دوم، گزینهای بود که سازمان برنامه و بودجه آرمانگرایانه آن را دنبال میکرد و لازمه تحققش آن بود که همه ارکان نظام تصمیمگیری بر اتخاذ این رویکرد اتفاق نظر داشته باشند که حداقل در دو بعد تعامل با جهان و آزادسازی قیمتها تحققیافتنی نبود. به باور نیلی در نهایت نتیجه آن شد که رئیسجمهور، هاشمی رفسنجانی و وزیر وقت اقتصاد، محسن نوربخش و حسین عادلی رئیسکل وقت بانک مرکزی، با دور زدن سازمان برنامه، رویکرد منفعلانه سوم را در پیش گرفتند.
بدون تردید وقتی در مورد سیاستهای اصلاح ساختاری صحبت میشود منظور یک تغییر جهت راهبردی نهفقط در حوزه اقتصاد، بلکه در دیگر حوزهها از جمله سیاست نیز است. مسئله کشور در حوزه اقتصاد در آن زمان، حل مشکل دوقیمتی در بازارهای مختلف از یک طرف و عدم تعادلهای اقتصاد کلان با محوریت بودجه از طرف دیگر بود. در این میان یک پارادوکس بزرگ به وجود آمده بود و آن اینکه سیاستهای اقتصادیِ برآمده از تفکرات شکل گرفته از قبل، تبیین عملی شده بود که دو وجه کاملاً مشخص و بدون ابهام داشت:
رسالت اصلی دولت، رساندن مستقیم کالا به قیمت پایین و تثبیتشده به مردم است. این قیمتها که بهاصطلاح بر اساس مصالح عمومی تعیین و بهعنوان مهمترین ابزار تحقق عدالت اجتماعی تلقی میشد. یک علت و توجیه مهم و اصلی در مالکیت دولت بر بنگاههای اقتصادی این بود که دولت بتواند تعیین قیمتها را از سرمنشأ اصلی، یعنی محل تولید، مدیریت کند، اما این تفکر حکمرانی از منظر خود، در مسیر تحقق اهداف، یک مانع بزرگ بر سر راه میدید و آن، واسطهها و دلالها بودند. در این شرایط مدیریت اقتصاد به صحنه مدیریت یک منازعه تقلیل مییافت که در آن دولت باید طرف مصرفکننده را در مقابل دلالها میگرفت. این نگاه، اساساً حکمرانی را بهعنوان مدیریت منازعه و تعارض تعریف میکند. تعارض با نظام جهانی در عرصه بینالمللی و تعارض با واسطههای اقتصادی در عرصه داخلی، مشخصههای اصلی آن بود. در عرصه داخلی، در یک طرف عدالت در قالب قیمتهای تثبیتشده و یک نظام توزیع «عادلانه» کالا قرار میگرفت و در طرف دیگر دلالها و واسطهها بودند که از دید و نگاه تصمیمگیرنده، در پی آن بودند تا نگذارند این هدف محقق شود. در این منازعه، یکی از رسالتهای اصلی دولت این بود که با واسطهها مقابله کند و بر تقویت نظام توزیع اداری کالا تأکید کند.
تفکر اقتصادی تصمیمگیرندگان این بود که در سطح اقتصاد کلان، مشکلی را بهعنوان نقدینگی به رسمیت نمیشناختند و مسئله اصلی را بهرهگیری مطلوب از نقدینگی ارزیابی میکردند. درواقع بر اساس این نگرش، نقدینگی اگر در جهت تولید و سرمایهگذاری به کار گرفته شود، نهتنها بد نیست بلکه مفید نیز خواهد بود.
این نگاه در هر دو وجه، علم اقتصاد را در نقطه مقابل خود میبیند. علم اقتصاد در وجه اول معتقد است اساساً پدیدهای بهعنوان قیمت بازار سیاه، خود معلول تعیین قیمتهایی با فاصله از قیمتهای تعادلی است. هر چه این فاصله بیشتر باشد، فعالیت در بازار سیاه پرمنفعتتر و انگیزهها برای فعالیت در آن تحت عنوان واسطه و دلال، بیشتر خواهد بود. به گونهای که با وجود خطرات و ریسکهای احتمالی و گاه حتمی، برای افراد به صرفه است که وارد این بازار سیاه شوند. وجود بازار سیاه نشانهای از تنظیم ناصحیح مکانیسم مبادله است. درواقع به وجود آمدن واسطهها و دلالها ناشی از نوعی سیاستگذاری است؛ بنابراین، همان نهاد و سازمانی که مشکل را به وجود آورده -دولت- به دنبال حل مشکل از طریق مقصر معرفی کردن معلول و نه علت بود. این در حالی است که دولت و حامیانش معتقد بودند حرکت به سمت قیمتهای تعادلی، تسلیم شدن در برابر واسطهها و دور شدن از عدالت است. اگر چنین ذهنیتی، جریان غالب مسئولان و نخبگان و سیاسیون را هدایت و مدیریت کند، هیچ حرکت اصلاحی اقتصاد سیاسی به نتیجه مطلوب نخواهد رسید.
اساساً حصول به نتیجه مطلوب در هر تغییر راهبردی، بهخصوص در کشوری چون ایران، عمیقاً از یک پیشینه تفکر اقتصادی-سیاسیِ دینیِ خاص تأثیرپذیرفته از تحولات فکری شکلگرفته طی سه دهه ۱۳۳۰ تا ۱۳۵۰، برخوردار است و هزینههای بسیار سنگینی را هم در انقلاب و هم در جنگ هشتساله بابت تحقق شعارهای آن پرداخته، در بهترین حالت ممکن خود نیاز به همراهی سه بخش دارد: ۱. نظام تصمیمگیری شامل مقامات عالی راهبردی؛ ۲. نخبگان و افراد مؤثر سیاسی و فرهنگی؛ و ۳. ساختار نظام اجرایی (بوروکراسی).
شرایطی را تصور کنید که در آن یک جزء از نظام تصمیمگیری، یعنی رئیسجمهور، بهعنوان کسی که در عمل با این مشکلات مواجه و روبهروست، به این جمعبندی برسد که لازم است راهبردهای اقتصادی هرچند بهصورت ناقص و انفعالی تغییر کند، درحالیکه بقیه اجزای نظام تصمیمگیری این رویکرد را یک انحراف از اصول و اهداف اولیه انقلاب ارزیابی میکنند. این همان تصویری است که در عمل در ابتدای دهه ۱۳۷۰ در عرصه سیاست و اقتصاد ایران خود را نشان داد. در سطح نخبگان و گروههای سیاسی، بخش عمدهای از هر دو جناح چپ و راست با این تغییرات مخالف بودند و در نظام اجرایی نیز جوانانی که ده سال تجربه مدیریت بحرانی ایران را پس از یک انقلاب و جنگ اندوخته بودند، همه آموزههای محدود اداری و مزیتهای خود را در اجرای یک نظام دستوری مستقیم دولتی میدیدند؛ بنابراین آنچه بهعنوان نارساییهای اساسی اجرای سیاست تعدیل اقتصادی مطرح میشود، نه ناشی از اعمال این سیاستها، بلکه برآمده از نارساییهای بنیادی در درون نظام تصمیمگیری کشور است که مجموعه منحصربهفردی از تناقضات را در خود داشته و دارد.
نظام تصمیمگیری و پنج مشکل اساسی
اساساً ساختار نظام تصمیمگیری جمهوری اسلامی «در سطح راهبردی» نهفقط در حوزه اقتصاد، بلکه در همه حوزهها، فاقد این قابلیت و توانمندی است که بتواند خروجی «هماهنگ» و «مورد اجماعِ» عناصر اصلی تصمیمگیرنده را به نمایش بگذارد. به نظر میرسد در مقطع سال ۱۴۰۳ و با تجربیاتی که در مورد موضوعات راهبردی متفاوت و متعدد در بیش از چهار دهه گذشته وجود داشته، درک این پدیده چندان سخت و پیچیده نیست. نمونههای امروزی نبود هماهنگی و اجماع در سطح عناصر اصلی تصمیمگیرنده در دولتهای یازدهم و دوازدهم و در مورد برجام و فضای مجازی بهخوبی مشاهده میشود. کاملاً مشخص است که نظام تصمیمگیری نمیتواند در این موارد به یک خروجی هماهنگ و مورد اجماع دست یابد. در دولتهای هفتم و هشتم نیز بهجای سیاستهای تعدیل، مباحث مربوط به آزادیهای سیاسی و حقوق شهروندی چنین سرنوشت تلخی داشتند.
مشکل اصلی کشور این است که در مورد چند موضوع راهبردی -برجام، آزادیهای اجتماعی و سیاسی، فضای مجازی، زنان و دختران و حجاب، جهتگیری اقتصادی و نوع نگاه به جهان- دچار اختلافات بنیادی، هم در سطح بالای نظام تصمیمگیری و هم در سطح نخبگان و گروههای مرجع مؤثر سیاسی است. در این میان به نظر میرسد نخستین و مهمترین موضوع مورد مناقشه و اختلاف، نحوه تعامل با کشورهای بزرگ صنعتی و اقتصادی دنیا و بهطور مشخص، امریکا و اروپای غربی است. در مرتبه دوم و سوم پذیرش یا عدم پذیرش اصول و قواعد حاکم بر عملکرد اقتصاد آزاد و رقابتی و بحثهای مربوط به آزادیهای اقتصادی و سیاسی و میزان قدرت مجاز بخش خصوصی در اقتصاد و احزاب و نهادهای مستقل سیاسی در عرصه سیاست در یک طرف و میزان و حیطه محدودیتهای دولت از نظر میزان مداخله در بازارها و مالکیت بنگاههای اقتصادی از طرف دیگر است. نحوه اعمال حمایتهای اجتماعی و مقابله با فقر و میزان پذیرش نتایج و دستاوردهای علوم اجتماعی و اقتصاد از دیگر مباحث پرچالش در سطوح مختلف عرصه سیاسی و اقتصادی و اجتماعی کشور است که به نظر میرسد پایانی نیز بر آنها نیست و هر از گاه گروه و جریان خاصی از درون گروههای پیشین سر برون میآورد و با انگ و اتهام و فشار، حداقل هماهنگی و اجماع ایجادشده پس از آن همه تجربه تلخ را میسوزاند و از بین میرود و همه چیز را باید از ابتدا اختراع کرد. این چرخهای است که در بیش از چهار دهه گذشته کشور ایران شاهد آن بوده و هزینه بسیاری برای این شروعهای مجدد پرداخت کرده و میکند.
درواقع، در مقابل این پنج چالش، یک مجموعه پاسخ رسمی و مرجع وجود دارد که میگوید: تعامل سیاسی و اقتصادی با کشورهای پیشرفته غربی منتفی است و نباید آن مسیر را دنبال کنیم، اصول و قواعد حاکم بر اقتصاد آزاد و رقابتی و تعیین قیمت توسط بازار مردود است، دولت از نظر مداخله در بازارها با محدودیتی مواجه نیست و از این نظر باید مبسوط الید باشد، حمایت از فقرا، نه از طریق درآمد، بلکه از طریق عرضه کالای ارزان و تثبیت قیمتها توسط دولت ارجحیت دارد و بالاخره اینکه علوم غربی قابل قبول نیست و لازم است علم بومی و اسلامی جایگزین آنها را خلق کنیم.
این مجموعه پنج پاسخ رسمی را میتوان مانیفست سلبی سیاستگذاری اقتصادی جمهوری اسلامی تلقی کرد، اما مشکل این است که این پنج اصل در بهترین حالت سلبی هستند و فاقد وجه ایجابیاند. وجه پنهان ایجابی این اصول این است که همه چیز را خودمان تولید کنیم و کاملاً از نظر تکنولوژی و سرمایه ایزوله باشیم و بُعد تعاملی تنها محدود به تجارت شود که آن هم در قالب فروش نفت و واردات اقلام اولیه مورد نیاز انجام میشود. در این نگاه سلبی، نفت محور تجارت، سرمایهگذاری و تأمین مالی دولت است و دولت با نفت، ارزانی اداریِ واردات را به ارمغان میآورد.
این نظام تصمیمگیری با مجموعه تناقضات بزرگی که با آن مواجه است و اساساً امکان اتخاذ یک تصمیم هماهنگِ درست را ندارد. در چنین فضایی، یک فرد عملگرا و واقعبین میگوید هر تصمیمی که کمتر بد باشد، خوب است. چراکه در صورت عدم اتخاذ همان تصمیم کمتر بد، باید آن را با تصمیمات فاجعهبار جایگزین کند. به گفته نیلی وقتی موضوع را از این منظر نگاه کنیم، تصویر کمتر بد اصلاحات ناقص اقتصادی و ناهماهنگ و بدون داشتن یک تصویر اقتصاد کلان راهنما، حتماً بهتر از ادامه اقتصاد دستوریِ درونگرای دولتی جایگزین آن بوده است.
نتیجه محتوم این نوع از نظام اقتصادی، فساد و رانت، فقدان شفافیت و نبود کارآفرینی و در نتیجه هدررفت منابع و رشد پایین اقتصادی و تورم بالاست. هر تصمیمی در این اکوسیستم گرفته شود، بروندادهای آن همان چیزی است که تاکنون بوده است. تنها و گاه با اتخاذ تصمیم و انتخابهای کمضرر میتوان آن را از رسیدن به بحرانهای غیر قابل مدیریت دور کرد، اما تضمینی وجود ندارد که پس از مدتی به ورطه آن بحرانها فرو نرود. از این منظر تمام سیاستهای اصلاحی ناقص و دستوپاشکستهای که طی سالهای پس از جنگ در کشور به اجرا درآمده، چنین کارکردی داشته است.
پینوشت
1. Dani Rodrik