بررسی و چگونگی درآمدهای دولت در لایحه بودجه
سعید توانا
بودجه مصوب به‌مثابه یک سند مالی است، این سند به‌عنوان مهم‌ترین ابزار دولت جهت تحقق اهداف برنامه‌ای و سیاست‌های کلی حاکمیت (دولت، مجلس و نهادها) ازجمله اسناد بالادستی چشم‌انداز، برنامه پنج‌ساله توسعه و سیاست‌های ابلاغی کشور محسوب می‌گردد.
در بررسی صورت‌گرفته از ۱۱۰ قانون بودجه مصوب در کشور طی سال‌های ۱۲۸۹ تا ۱۳۹۸ و لایحه بودجه ۱۳۹۹ روش تنظیمی بودجه‌ها بر مبنای «روش افزایشی» ارقام نسبت به سال‌های ماقبل خود بوده است.
به‌رغم التزام قانونی در تبصره ۴۸ قانون بودجه سال ۱۳۸۰ و تأکید در بندهای ۳۲ و ۳۳ سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه مبنی بر استفاده از روش بودجه‌ریزی «عملیاتی»، عملاً برخلاف ادعای دولت و جناب آقای نوبخت، معاون برنامه‌ریزی و نظارت ریاست‌جمهوری در بر همان پاشنه قبلی چرخیده.
عدم اصلاح ساختاری در نحوه بودجه‌ریزی و نگارش آن به دلیل همبستگی مستقیم و اثرگذار اهداف برنامه‌ریزی شدی با بودجه مصوب در نحوه تأمین درآمدها و تخصیص بهینگی این منابع در ردیف‌های مصارف امکان هرگونه اقدامات اصلاحی را با مشکل مواجه کرده است.
تجزیه‌وتحلیل داده‌ها و ارقام لایحه بودجه ۱۳۹۹ گواه مشخصی است بر نحوه نامتعادل بودن چگونگی و آرایش سرفصل‌ها در تأمین منابع درآمدی و تخصیص این ارقام در ردیف‌های مصارف بودجه که عملاً توان اصلاحی را از قانون‌گذار سلب کرده است.
پیش‌بینی درآمدهای دولت در لایحه بودجه سال ۱۳۹۹
بدون شک یکی از مهم‌ترین چالش‌های موجود در تدوین بودجه چگونگی تحصیل درآمدهای دولت است… در بسیاری از مواقع پیش‌بینی‌های دولت در تأمین منابع درآمدی درست از آب درنمی‌آید، خطاهای برآوردی تا چه میزان منطقی به نظر می‌آید؟
روند سال‌های گذشته نشان‌دهنده این است که دولت همواره نسبت به جرح‌وتعدیل این برآوردها اقدام می‌کند، به‌طور مثال در سال ۱۳۹۸ درآمد مصوب دولت ۴۴۸ هزار میلیارد تومان بود که در مردادماه همان سال در جلسه سران سه قوه این رقم به ۳۱۰ هزار میلیارد تومان کاهش یافت؛ یعنی ۱۳۸ هزار میلیارد تومان (۳۱ درصد درآمد پیش‌بینی‌شده) از درآمدها محقق نگردید! البته دولت دلیل اصلی آن را کاهش شدید عایدی از صادرات نفتی در ۹ ماهه اول سال اعلام کرده است، درحالی‌که کل مبلغ درآمدهای فروش از نفت و فرآورده‌های نفتی در سال ۱۳۹۸، ۱۴۴ هزار میلیارد تومان مصوب و در نظر گرفته شده بود. ضمن اینکه در ادامه تا پایان سال با توجه به شرایط و روند فعلی فروش نفت این برآورد مجدداً کوچک‌تر خواهد شد. سؤال اینکه چند درصد از کل درآمد ۴۴۸ هزار میلیارد تومانی متعلق به فروش حاصل از نفت بوده؟ خطای ۳۱ درصدی در ۹ ماهه اول سال با کدام شاخص و استانداردهای موجود در بودجه‌نویسی قابل توجیه می‌باشد؟
در بررسی و تحلیل زیر شاهد خواهیم بود که پیشاپیش همین خطاهای برآوردی غیرکارشناسی و تخیلی را با شدت بیشتری برای سال ۱۳۹۹ در ترکیب درآمدهای دولت مع الاسف خواهیم داشت.
| جدول منابع درآمدی بودجه سال ۱۳۹۹ (ارقام به هزار میلیارد تومان) | ||
| عنوان | سال ۱۳۹۸ | سال ۱۳۹۹ |
| ماده کل بودجه کل | ۱۷۴۴ | ۱۹۸۸ |
| منابع بودجه عمومی | ۴۴۸ | ۴۸۴ |
| درآمد فروش نفت و فرآورده های نفتی | ۱۴۴ | ۴۸ |
| منابع حاصل استفاده از صنوق توسعه ملی | ۰ | ۳۰ |
| درآمد مالیاتی و گمرکی | ۱۵۴ | ۱۹۵ |
| منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول | ۵ | ۵۱ |
| منابع حاصل از فروش و واگذاری اوراق مالی | ۴۴ | ۸۰ |
| منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی | ۴ | ۱۱ |
| سایر درآمدها( جرائم، خسارات، فروش خدمات) | ۳۸ | ۶۶ |
۱- درآمدهای فروش نفت و فرآورده‌های نفتی
دولت برای سال ۱۳۹۹ پیش‌بینی فروش یک میلیون بشکه نفت در روز به‌ازای هر بشکه ۵۰ دلار و با در نظر گرفتن سهم ۲۰ درصدی صندوق ذخیره توسعه ملی رقم ۷۸ هزار میلیارد تومان در بودجه در نظر گرفته است. سؤال اینکه آیا امکان فروش یک میلیون بشکه نفت در روز در حال حاضر فراهم می‌باشد؟ از دو حال خارج نیست و اول اینکه دولت امید دارد که با دولت امریکا به توافقی برسد در ادامه برجام یا آنچه موردنظر امریکاست، در این حالت قطعاً رقم برآوردی بسیار کمتر از فروش نفت بعد از توافق خواهد بود و دوم اینکه روند فعلی ادامه یافته و با فروش حداقلی ۳۰۰ هزار بشکه در روز کاهش درآمدی، به میزان ۷۰ درصد از برآورد اعلامی را خواهیم داشت. چرا دولت با علم به این موضوع به‌نوعی به‌جای بودجه‌نویسی به سناریونویسی روی آورده؟ دولت در پیشنهاد خود به مجلس عنوان کرده چنانچه از محل عایدی فروش و صادرات نفت و میعانات نفتی موفق نگردد و به سقف تعیین‌شده خود نرسد به دولت اجازه داده شود رقم اختلافی را از محل حساب ذخیره ارزی جبران و برداشت نماید.
از نظر نگارنده مناسب این بود که دولت برآورد فروش حاصل از صادرات نفتی و میعانات گازی رقم واقعی در حدود ۲۰۰ تا ۳۰۰ هزار بشکه در روز را در نظر می‌گرفت، در این حالت نیازی بر کاهش و اصلاح بودجه مشابه سال ۱۳۹۸ وجود نداشت و با واقعی نشان دادن درآمد نفتی و رهاسازی دولت از وابستگی بودجه به نفت، به یکی از آرزوهای بیش از نیم‌قرن اخیر اقتصاد ایران دست می‌یافت. ضمن اینکه می‌توانست در تراز عملکردی خود با کاهش هزینه‌های جاری دولت که بیشتر حاصل است ناکارآمدی در داده‌ها و ستاده‌ها، اندازه بزرگ و گسترده دولت در فعالیت اقتصادی ازجمله شرکت‌داری دولت، عدم انسجام در تخصیص منابع، موازی‌کاری و عدم شفافیت در عملکرد نهادهایی که هم‌زمان با دریافت منابع قابل‌توجه با تخصیص و بهره‌مندی از خوان گسترده انواع رانت‌های موجود در ردیف‌های اختصاصی بودجه شکل گرفته.
سعدی در گلستان در باب قناعت در حکایت روزگار خود از کسانی که یاد می‌کند حساب دخل‌وخرج خود را ندانستند، که این خود حکایتی است از دوران ماست:
«بر آن کدخدا زار باید گریست که دخلش بود نوزده، خرج بیست»
اما در حالتی که امکان فروش بیش از میزان برآورد حاصل گردد دولت می‌تواند بدهی‌های خود را به صندوق ذخیره توسعه ملی که در سال‌های گذشته برداشت نموده برگرداند، که نتیجه مثبت آن می‌تواند کاهش تورم موجود و بخشی از درمان بیماری هلندی در اقتصاد کشور گردد.
از نکات جالب‌توجه در بودجه ۱۳۹۹ اختصاص ۷۰ هزار میلیارد تومان از درآمدهای حاصل از فروش نفتی است که دولت به شکل محترمانه‌ای به امور عمرانی انتقال و اختصاص داده تا خیال خود را راحت نماید. (دولت خود به غیرواقعی و غیرعملیاتی بودن این درآمد به‌نوعی اذهان نموده است)
از دیگر نکات قابل‌توجه تعیین نرخ تسعیر ارز حاصل از عایدات صادرات نفت به میزان ۱۰.۵ میلیارد دلاری است که دولت نرخ آن را ۴۲۰۰ تومان تعیین کرده که احیاناً پس از طرح در مجلس اصلاح و تبدیل به نرخ ۵۷۰۰ تومانی خواهد شد، که خود دارای یک کم‌برآوردی شدید در تبدیل دلار به ریال در بازار است. البته زمینه مناسبی در بسترسازی تخلف و فساد در درون دولت است.
۲- درآمدهای مالیاتی
از منظر سیاست‌گذاری مالیات چهار نقش اساسی را در اقتصاد ایفا می‌کند.
۱-تأمین منابع مالی؛
۲-توزیع درآمدها؛
۳-تثبیت اقتصادی؛
۴-تخصیص منابع و تأثیر بر رفتار بنگاه‌های اقتصادی.
به‌نظر می‌رسد در لایحه بودجه ۱۳۹۹ نقش‌های اول و دوم کمی محسوس، اما با مشکلاتی روبه‌رو هستند، ولی موارد سوم و چهارم بسیار مبهم و مغفول مانده‌اند؛ یعنی نه شاهد ثبات هستیم و نه رفتار صحیح.
سهم درآمدهای مالیاتی در بودجه سال ۱۳۹۹ بیش از ۱۷۵ هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده است. در زمانی که اقتصاد گرفتار رکود عمیق توأم با بیکاری و عدم سرمایه‌گذاری مواجه است، اخذ مالیات سخت و سخت‌تر خواهد شد. به‌تعبیری توان اقتصادی بنگاه‌های ما چقدر است؟ آستانه تحمل در پرداخت مالیات در شرایطی که شاهد رشد کند GDP هستیم، چگونه خواهد بود؟
-از سوی دیگر عملکرد دولت در برقراری سیستم مالیاتی صحیح و اخذ مالیات از نهادها و مؤسسات حکومتی که سهم حداقل ۴۰ درصدی در اقتصاد را دارند، می‌بایست چگونه باشد؟
-میزان فرار مالیاتی بر اساس گزارش‌های مسئولان مالیاتی کشور در حال حاضر بیش از ۴۰ هزار میلیارد تومان اعلام شده است.
-ورود کالای قاچاق به میزان ۱۲.۵ میلیارد دلار در سال.
نمونه‌های ذکرشده از مواردی هستند که در صورت اقدام مناسب می‌توانست درآمدهای مالیاتی کشور را به میزان قابل‌ملاحظه‌ای افزایش داده و درنتیجه متناسب با آن خدمات دولت را در بخش رفاهی و اجتماعی در سطح جامعه ارتقا دهد.
به‌طور مثال در بازه زمانی سال‌های ۱۳۸۴-۱۳۹۵ اسناد گمرکی نشان می‌دهد که در مدت مذکور فقط ۴۲ درصد از واردکنندگان قطعات خودرو به دولت مالیات خود را پرداخته‌اند و مابقی ۵۸ درصد در هیچ نهاد و دستگاهی ثبت‌نشده است. در پنج سال گذشته بیش از ۱۰ میلیارد دلار محصول به‌عنوان قطعات خودرو از کشور چین وارد شده که در گمرک ایران «قطعات خودرو» ثبت شده، درصورتی‌که همین میزان در گمرک چین به‌عنوان صادرات در ردیف «خودروی آماده» ثبت گردیده است و رقم مابه‌التفاوت حقوق و سود گمرکی قطعات و لوازم خودرو با خودروی آماده بالغ بر چند هزار میلیارد تومان درآمد گمرکی محسوب می‌گردید.
راه‌حل‌های قابل‌اجرای حداقلی جهت خروج از این معضل می‌تواند:
الف) مطالعه، بررسی، تغییر و اصلاحات لازم در بودجه خصوصاً شفافیت در فعالیت‌های اقتصادی و نحوه اخذ مالیات.
ب) برقراری سیستم صحیح در جلوگیری از فرار مالیاتی، ورود کالای قاچاق و اخذ مالیات از نهادها، سازمان‌ها و مؤسساتی که دارای معافیت، تخفیف و بخشودگی می‌باشند.
۳-منابع حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول
بر اساس لایحه بودجه پیشنهادی دولت در سال ۱۳۹۹ رقم حاصل از فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول ۵۱ هزار میلیارد تومان برآورد گردیده است. اگر بدانیم این رقم در سال ۱۳۹۸ تنها ۴ هزار میلیارد بوده، می‌بایست بیش از ۱۲ برابر سال گذشته بازدهی و افزایش عملکرد داشته باشیم. درصورتی‌که عملکرد ۹ ماهه اول سال ۹۸ رقمی در حد یک هزار میلیارد تومان را نشان می‌دهد؛ یعنی عملاً با توجه به روند فعلی امکان تحقق هدف تعیین‌شده میسر نیست.
آیا به‌راحتی توان دولت در این زمینه چندین برابر شده یا داستان و سناریوی دیگری قرار است ایجاد شود؟ چرا این توان در زمینه اخذ مالیات از سوی دولت صرف نمی‌شود؟
گزارش دیوان محاسبات کشور نشان می‌دهد در سال ۱۳۹۷ با توجه به پیش‌بینی فقط ۱۰ شرکت زیان‌ده در بودجه مصوب، عملاً ۱۹۴ شرکت دچار زیان‌دهی شده‌اند. در سال ۱۳۹۸ این تعداد به ۱۹۷ شرکت افزایش یافت و با توجه به روند فعلی در سال پیش رو این تعداد به‌مراتب بیشتر خواهد شد.
به نظر مجموعه‌ای از سیاست‌های سوءگرایانه هدایت بودجه را به‌سوی فروش این اموال که درواقع مالکیت آن در اختیار مردم است، سمت‌وسو می‌دهد. دولت و مجلس به‌عنوان وکلای مردم عملاً به سمت ذی‌نفعان قدرتمند تصمیم‌گیری و سیاست‌گذاری کرده‌اند، نتیجه اینکه اقلیت موجود منافع اکثریت را تحت سیطره و سلطه خود قرار داده‌اند. سوق دادن شرکت‌ها به‌سوی زیان‌دهی و سپس خصوصی‌سازی خود روایتی است دردمندانه و تأسف‌آور که در سال‌های گذشته انجام گردیده است. همان گروه قدرتمند و زورمداری که با عدم پرداخت به‌موقع مالیات‌ها در دولت قبلی و فعلی، با انباشت مالی توان خرید همین اموال تضعیف‌شده را برای خود فراهم کرده‌اند. به تعبیری شفاف‌تر بیشترین بهره‌مندی را در این زمینه برای خود فراهم نموده‌اند. این نکته دردناک در خصوص منابع حاصل از فروش و واگذاری اوراق مالی و منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی متشابها جاری و باقی است.
البته پرواضح است اصلاحات موردنظر در مسیر توسعه و انجام آن به دلیل حضور ذی‌نفعان قدرتمند بسیار دشوار می‌نماید.
«و چون بگفتی سنگ منجنیق بود، که در آبگینه‌خانه انداختی»
ابوالفضل بیهقی▪
