تجربیات خصوصی‌سازی در کشورهای چین، روسیه و آلمان و میزان مشابهت آن‌ها با خصوصی‌سازی در کشور ما
محمد آقایی
متن زیر خلاصه گفتاری از مهندس محمد آقایی، معاون اسبق وزیر نفت است که در جمع اعضای تحریریه چشم‌انداز ایران بیان شد. نظر به اهمیت موضوع واگذاری‌های صنایع دولتی تقدیم خوانندگان گرامی می‌شود.
حوالی سال‌های دهه ۶۰ شمسی، درست در زمانی که بسیاری از کشورهای دیگر به سمت خصوصی‌سازی حرکت می‌کردند، بحث‌های دولتی‌سازی گسترده‌تر در ایران مطرح بود. قانون اساسی ما هم خاصه در اصول ۴۳، ۴۴ و ۴۵ بسیار تحت تأثیر این روند بود. اولین زمزمه‌های خصوصی‌سازی در کشور ما در برنامه اول توسعه در سال‌های ۶۸ تا ۷۲ شکل گرفت. بنا بود بخش‌های خدماتی ادارات و شرکت‌های دولتی به پیمانکاران خصوصی واگذار شود. در برنامه دوم هم این روند ادامه پیدا کرد. در برنامه سوم بحث‌های مربوط به تأسیس شرکت‌های مادر تخصصی و هلدینگ‌ها مطرح بود. در برنامه چهارم، حوزه خصوصی‌سازی بیشتر درباره شرکت‌های دولتی کوچک مانند مواد شیمیایی و صنایع غذایی مطرح بود. پس از آن یک اتفاق مهم در سال ۸۴ رخ داد و آن هم ابلاغ سیاست‌های اصل ۴۴ بود.
مبانی قانونی خصوصی‌سازی
سه سند بالادستی مبنای خصوصی‌سازی در کشور داریم: یکی قانون اساسی کشور و به‌خصوص اصل ۴۴؛ دومی سند چشم‌انداز بیست‌ساله؛ و سوم سند سیاست‌های ابلاغی اصل ۴۴.
در اصل ۴۴ قانون اساسی اقتصاد کشور را به سه قسمت تقسیم کرده‌اند: بخش دولتی، بخش تعاونی و بخش خصوصی. جان کلام سیاست‌های ابلاغی اصل ۴۴ مربوط به عبارت صدر آن اصل است که می‌گوید بخش دولتی شامل کلیه صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها، شبکه‌های بزرگ آب‌رسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند این‌ها است. بخش خصوصی شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مکمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است. به‌تعبیری محور دولتی است و مانند آنچه در برنامه اول تا سوم رخ داد بخشی از فعالیت‌ها واگذار می‌شود.
سند دوم، سند چشم‌انداز ۱۴۰۴ است. در مقدمه آن عنوان شده که جامعه ایرانی در افق این چشم‌انداز چنین ویژگی‌هایی خواهد داشت: توسعه‌یافته، متناسب با مقتضیات فرهنگی، تاریخی و جغرافیایی و متکی بر اصول و ارزش‌های اسلامی، ملی و انقلابی با تأکید بر مردم‌سالاری دینی، عدالت اجتماعی، آزادی‌های مشروع، حفظ کرامت و آزادی‌های انسان‌ها و بهره‌مند از امنیت اجتماعی و قضایی. همچنین در بخش دیگر آن چنین آمده است: دست‌یافته به جایگاه اول علمی و فنّاوری در سطح منطقه آسیای جنوب غربی، آسیای میانه، قفقاز، خاورمیانه و کشورهای همسایه با تأکید بر جنبش نرم‌افزاری و تولید علم، رشد پرشتاب و مستمر اقتصادی، ارتقای نسبی درآمد سرانه و رسیدن به اشتغال کامل. یک عبارت هم در جمله آخر این سند هست: دارای تعامل سازنده و مؤثر بین‌المللی بر اساس اصول عزت، حکمت و مصلحت.
در ضمیمه این سند آمده که باید پس از ده سال طوری عمل کنیم که متوسط رشد اقتصادی هشت درصد باشد و بیکاری و تورم حتی به زیر پنج درصد برسد. این‌ها عبارت‌هایی است که در این سند مورد انتظار بوده و آرزو شده است. شروع برنامه چهارم که مقارن با شروع برنامه‌ریزی برای سند چشم‌انداز است مقارن می‌شود با شروع دولت آقای احمدی‌نژاد، که در دوران دولت‌های ایشان، باوجود درآمد ارزی بالغ بر ۸۰۰ میلیارد دلاری با رشد منفی ۷/۶ درصد تمام می‌شود. از سال ۸۴ که شروع برنامه چهارم بود تقریباً روش‌ها برعکس آن بود که به این اهداف برسد.
سند سوم، سیاست‌های ابلاغی اصل ۴۴ است که در اول خرداد ۸۴ ابلاغ شد، منتها در آن ابلاغیه به صدر اصل ۴۴ نگاه تغییردهنده اثرگذار نشده بود. متمم این ابلاغیه در تیرماه ۱۳۸۵ با عنوان بند ج سیاست‌های ابلاغی اصل ۴۴ ابلاغ شد. این ابلاغیه، اصل ۴۴ قانون اساسی را دگرگون می‌کند. نکته مهم این است که در قانون اساسی ما مکانیسم اصلاح در خودش آمده است. درمجموع سیاست‌های ابلاغی اصل ۴۴ یکی از اصلاحات بنیادین در قانون اساسی اتفاق می‌افتد و آن اجازه دادن برای خصوصی کردن صنایعی بود که بنا بر صدر اصل باید دولتی باشد. در این اصلاح آن فرایند عنوان شده در قانون اساسی اجرا نشده است و برای این کار نیاز به رفراندوم بوده. درحالی‌که صرفاً بر اساس پیشنهاد مجمع تشخیص مصلحت نظام و تأیید مقام رهبری انجام شده است و به استناد به اصل ۱۱۰ قانون اساسی که مربوط به اختیارات رهبری است.
در سند سیاست‌ها چند هدف آمده است، ازجمله شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی، گسترش مالکیت در سطح عموم مردم به‌منظور تأمین عدالت اجتماعی، ارتقای کارایی بنگاه‌های اقتصادی و بهره‌وری منابع مادی و انسانی فناوری، افزایش رقابت‌پذیری در اقتصاد ملی، افزایش سهم بخش‌های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی، کاستن از بار مالی و مدیریتی دولت در تصدی فعالیت‌های اقتصادی، افزایش سطح عمومی اشتغال، تشویق اقشار مردم به پس‌انداز و سرمایه‌گذاری و بهبود درآمد خانوار.
در این سند آمده که به‌جز صنایع بالادستی نفت و گاز و خطوط اصلی انتقال نیرو، همه صنایع و پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها باید واگذار شود. این سیاست‌های ابلاغی باید به قانون تبدیل می‌شد که در زمانی طولانی در مجالس هفتم و هشتم انجام شد. در قانون مصوب سال ۸۹ همه صنایعی که در صدر اصل ۴۴ آمده بود به سه دسته تقسیم شد. یکدسته آن‌ها که سهامشان صد درصد دولتی می‌ماند مانند صنایع بالادستی نفت و گاز و استخراج آن‌ها و معادن نفت و گاز؛ دسته دوم آن‌ها که باید تا هشتاد درصد سهامشان را واگذار کنند، مانند پالایشگاه‌ها و دسته سوم آن‌ها که صد درصد سهامشان باید به بخش خصوصی واگذار شود. در صدر این دسته اخیر صنایع گسترده پتروشیمی‌ها و فولاد و مخابرات و تولید نیرو بود.
در دوران تصویب این قانون، مرکز پژوهش‌های مجلس یک گزارش حدود دویست‌صفحه‌ای منتشر کرد و از تجربه روسیه و چک‌اسلواکی به‌عنوان تجارب موفق خصوصی‌سازی یاد کرد. تجربه روسیه این بود که می‌خواستند تمام بنگاه‌های دولتی را بلافاصله خصوصی کنند. معنای خصوصی‌سازی‌شان هم تغییر مالکیت از بخش دولتی به بخش خصوصی برای کسب درآمد برای دولت بود. ازقضا همین تجربه مبنای تصویب قانون قرار گرفت و استناد نمایندگان هم بیشتر بر همین گزارش بود.
از آن زمان تاکنون عمده واگذاری‌ها در زیرمجموعه عمدتاً هفت هلدینگ انجام شده است. شامل هلدینگ‌های سازمان تأمین اجتماعی؛ صندوق‌های بازنشستگی کشوری؛ صندوق بازنشستگی نفت؛ سازمان برکت وابسته به ستاد پیگیری فرمان هشت ماده‌ای امام ره؛ بنیاد مستضعفان و ساتا وابسته به تعاونی نیروهای مسلح که الآن بسیاری از پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها زیر نظر آن‌ها هستند. هم‌اکنون حداکثر ۴۲ درصد اقتصاد کشور دولتی باقی مانده، حدود بالغ بر ۴۸ درصد آن همین خصولتی‌ها هستند و حدود ۱۰ درصد هم خصوصی‌سازی به معنای نسبتاً واقعی است. عرصه اقتصاد عمدتاً عرصه فعالیت این خصولتی‌هاست.
تجربه خصوصی‌سازی در چین، روسیه و آلمان
در بین تجربه خصوصی‌سازی در کشورهای مختلف، سه تجربه شاخص وجود دارد: کشورهای چین، روسیه و آلمان. یکی از تجربه‌های موفق مربوط به چین است که برخی کشورها هم آن را الگو قرار داده‌اند. تحولات چین عمدتاً پس از روی کار آمدن تنگ شیائوپینگ در سال ۱۹۷۸ شروع شد. تحولات اقتصادی در آن کشور بدون اجازه به هرگونه تغییرات سیاسی صورت گرفت.
چین در مسیر رشد خود از دو مؤلفه استفاده کرد؛ نخست بستر نیروی انسانی توانمند به‌خصوص در زمینه مهندسی و اپراتوری و تکنسین‌ها و مرتب با آموزش این افراد کیفیت کارشان را بهتر می‌کرد. مؤلفه دوم اینکه برای جذب سرمایه نگاهشان به سرمایه‌گذاران خارجی نبود. عمده توجهشان به سرمایه چهار میلیون چینی در خارج از کشور بود. در آغاز چینی‌ها به شرکت‌های کوچک کشاورزی میدان دادند و سهام آن شرکت‌ها را به کشاورزان واگذار کردند. نکته مهم این است که هم‌اکنون عمده سهام صنایع بزرگی همچون نفت و گاز متعلق به دولت است. البته در چین سهام دولتی به معنای اداره انحصاری شرکت توسط دولت نیست. شرکت‌های بزرگ را به چند بخش تقسیم کرده‌اند و بینشان رقابت ایجاد کرده‌اند. در تمامشان هم پژوهشکده ایجاد کرده‌اند و بر اساس میزان افزایش بهره‌وری به کارکنان و مدیران پاداش می‌دهند. تازه در سال‌های اخیر حداکثر ۱۴ درصد از سهام این صنایع را در بورس شانگهای برای فروش عرضه کرده‌اند. در چین کیفی‌سازی صنایع و برقراری مکانیسم رقابت سالم و تجاری‌سازی شرکت‌ها قبل از انتقال مالکیت به بخش خصوصی، محور قرارگرفته است. به طوری که خصوصی‌سازی به معنای انتقال مالکیت آخرین حلقه فرایند خصوصی‌سازی است
برعکس چین، در روسیه اصلاً دنبال کیفی‌سازی صنایع و شبکه‌های رقابتی نبودند. با روی کار آمدن یلتسین ظرف پنج سال صنایع را به بخش خصوصی واگذار کردند؛ به تعبیری تغییر مالکیت برای ایجاد درآمد برای دولت. به دلیل عرضه زیاد، قیمت فروش این صنایع کم بود. گاهی تا یک‌دهم قیمت واقعی واگذار می‌شد و خریدار بلافاصله تغییر کاربری می‌داد و ماشین‌آلات و زمین را می‌فروخت یا خط تولید را تغییر می‌داد. پس از آن یک شرایط وخیم رکود تورمی در آن کشور ایجاد شد. روزی که گورباچف رفت قیمت هر دلار یک و نیم روبل بود. وقتی یلتسین رفت هر ۲۷ هزار روبل یک دلار بود. اقتصاد روسیه آن‌قدر از هم پاشید که استفاده از تعابیری همچون رکود تورمی هم در آنجا معنا نمی‌داد… مغازه‌ها خالی از اجناس بود و صنایع تعطیل شده بود. یک کار دیگر در زمان یلتسین توزیع سهام کوپنی در میان مردم بود که مشابه سهام عدالت در کشور ما بود.
پوتین پس از روی کار آمدن دنبال راه چاره گشت. صنایع واگذار شده بود. پوتین از یک قانون زیست‌محیطی استفاده کرد و کارخانه‌هایی را که با قیمت ارزان فروخته شده بود و تغییر کاربری داده بودند، به دلیل آسیب به محیط زیست، چند برابر قیمت خرید جریمه کرد.
تجربه آلمان یک تجربه خاص است. وقتی آلمان شرقی و غربی با هم متحد شدند، در آلمان شرقی صنایعی بود که تحت ساختار نظام کمونیستی از جنس مشابه اتحاد جماهیر شوروی اداره می‌شد. آن‌ها یک سازمان خصوصی‌سازی تأسیس کردند. اساس کارقبل از واگذاری‌ها کیفی‌سازی و تجاری‌سازی بود و فرآیند خصوصی‌سازی صرفاً به معنای تغییر مالکیت نبود. تا زمانی که یک بنگاه به شکوفایی نرسیده بود، خصوصی‌سازی انجام نمی‌شد. شرکت‌های خصوصی مشاوره راه‌اندازی شد تا به شرکت‌های دولتی به‌خصوص آن‌ها که مشابهشان در آلمان غربی وجود داشت مشاوره بدهند که چگونه کیفی‌سازی انجام دهند. تمام واگذاری‌ها ظرف ده سال انجام شد. همچنین در واگذاری‌ها مانند کشور ما دنبال کسب درآمد نبودند، بلکه هدفشان توسعه اقتصادی بود. قیمت‌گذاری‌ها در حد یک مارک بود! درنهایت به کسی واگذار می‌شد که طرحی ارائه کند که به‌طور مثال دریک بازه زمانی مثلاً پانزده سال آینده کارخانه را به بهترین حالت بهره‌وری و کیفی‌سازی برساند.
پیام مهم تجربه‌های موفق این است که خصوصی‌سازی به معنای تغییر مالکیت، آخرین حلقه فرآیند خصوصی‌سازی برای توسعه اقتصادی است. اینکه تنها به دنبال تغییر مالکیت با بیشترین قیمت باشیم روند نادرستی است.
ریشه فساد در کجاست؟
حالا بد نیست دوباره نگاهی بیندازیم به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس که در بالا ذکر شد. باید ببینیم این گزارش سخنگوی کدام جریان است. این سه تجربه در مقابل مرکز پژوهش‌های مجلس بود و بدترینش را مطرح کردند. اقتصاد ما همواره اقتصادی دولتی بوده است. حتی در شرایط کنونی که بخش خصولتی عمدتاً یکه‌تاز میدان است، باز دولت متولی اقتصاد است. متولی بودن با نظارت فرق دارد.
نظام و دولت در تعریف عمومی چند وظیفه کلیدی دارد: یکی ایجاد امنیت داخلی و دفاع در مقابل تهاجم خارجی؛ دوم برقراری آزادی و عدالت؛ سوم قانون‌مداری و نظارت‌ها و ضمانت‌های اجرائی قانونی. به تعبیری دخالت‌های تصدی‌گری ممنوع است. نقش دولت در اقتصاد، رگلاتوری (تنظیم‌کننده) است. رگلاتورها مجموعه‌ای از تنظیم‌کننده‌های بازار هستند؛ اعم از بخش‌های حاکمیتی، خصوصی و نظارتی.
نکته دیگر اینکه اقتصاد ایران به‌شدت وابسته به نفت است. از طرفی اقتصاد ایران به‌شدت یارانه‌ای است. شرکت‌های خصولتی و خصوصی ایران عمدتاً از رانت و یارانه تغذیه می‌کنند. تا زمانی که رانت و یارانه در کشور هست، امکان ندارد خصوصی‌سازی به معنای واقعی انجام شود. یکی از اهداف سیاست‌های ابلاغی اصل ۴۴ برقراری مکانیسم رقابتی کسب و کار سالم بازار است. الآن دنیا از سیستم بازار آزاد به سمت مکانیسم‌های رقابتی هدایت‌شده و نظارت‌شده می‌رود. باید در دادن فرصت‌ها عدالت برقرار شود. ریشه عمده فسادهایی که در سیستم ما هست، رانت و یارانه است. تا این دو موضوع هست، اقتصاد روی خوش نخواهد دید. این یک گزاره قطعی است. اینکه فرآیند حذف یارانه چگونه باشد یک بحث دیگر است، ولی اینکه باید مسیر به آن‌سو باشد، خیلی مهم است.
مجلس ششم اواخر دوره خود قانون برنامه چهارم را تصویب کرد. برنامه‌ریزی کردند که ظرف پنج سال یارانه‌ها به صفر برسد. عمده یارانه‌ها هم مربوط به انرژی است. پس از روی کار آمدن مجلس هفتم، شب عید سال ۸۴ با یک قیام و قعود، ۲ ماده اصلی برنامه چهارم (یکی قانونی درباره نحوه اداره صنعت نفت و از آن مهم‌تر قانونی درباره تدریجی کردن حذف یارانه‌ها) را حذف کردند. رئیس وقت مجلس اعلام کرد به مردم عیدی دادیم. رئیس سازمان برنامه‌وبودجه وقت در مجلس گفت ما یک مخروط به‌عنوان لایحه برنامه چهارم تنظیم کردیم، شما رأس مخروط را گذاشتید پایین و قاعده‌اش را گذاشتید بالا. این مخروط با یک تلنگر می‌افتد.
در موضوع یارانه‌ها کشور ما یک موقعیت خاص دارد. دلیل اصلی آن هم عمدتاً نگاه پوپولیستی است. آقای محقق داماد در سال ۸۸ مقاله‌ای نوشت که به‌گمان من ارزش جایزه نوبل داشت. در آن مقاله آمده بود که توسعه باید همه‌جانبه باشد؛ توسعه سیاسی، اقتصادی، فرهنگی، اجتماعی علمی و فناوری، اما عامل مقدم و شتاب‌دهنده همه این‌ها توسعه قضائی است.
