محمد آقایی
مهندس محمد آقایی از فارغ‌التحصیلان دانشکده فنی تهران است. وی در عنفوان جوانی به مبارزه با رژیم ستم‌شاهی پرداخت و متحمل زندان شد. مهندس آقایی پس از انقلاب مسئولیت‌های مختلفی را به عهده داشتند. وی از کارشناسان صنعت نفت به‌شمار می‌رود و در دولت اصلاحات معاون پخش پالایش وزارت نفت بود و نوشته کارشناسی و بدون حب و بغض ایشان می‌تواند سندی برای تحقیقات باشد و همین مختصر نارسایی‌هایی که در سیاست‌های انتخاباتی کشور وجود دارد آشکار کند.
باشد که در این شرایط حساس به اصلاحی بنیادی به‌ویژه توسط مقام رهبری دست یازیم.
در شهریورماه ۹۸، در شماره ۱۱۷ نشریه چشم‌انداز ایران، مطلبی درباره «یارانه انرژی و چالش‌ها و راه‌حل‌ها» مطرح کردم. دو ماه بعد در نیمه‌شب ۲۴ آبان‌ماه ۹۸، خبر فوری تصمیم به افزایش نرخ بنزین اعلام شد که پیامدهایی هم در بستر این تغییر به وقوع پیوست. این تصمیم دو وجه داشت که وجهی افزایش قیمت بنزین و وجه دیگر بازگرداندن کامل منابع حاصل از این افزایش به اقشار عمده‌ای از مردم بود. در نوشته مذکور درباره این منابع و منابع مشابه در قانون هدفمندی یارانه‌ها و شیوه صحیح استفاده از آن در توسعه به‌تفصیل سخن به میان آمد و در جای خود در این نوشته نیز به ابعادی دیگر از قانون هدفمندی یارانه‌ها می‌پردازم.
تغییرات قیمت بنزین در دهه‌های اخیر
مناسب است در این مورد به فرازهای این تغییرات اشاره شود. در اواسط سال ۱۳۵۹، قیمت بنزین از لیتری ۱۰ ریال به ۳۰ ریال تغییر یافت و سهمیه‌بندی مبنای عرضه بنزین قرار گرفت. در سال‌های ۶۵ تا ۶۸ بنزین دونرخی شد و با نرخ سهمیه هر لیتر ۳۰ ریال عرضه شد و نرخ آزاد آن هر لیتر ۶۰ ریال بود. در سال‌های ۶۹ تا ۷۳، بنزین به‌صورت آزاد و با یک نرخ و هر لیتر ۵۰ ریال عرضه شد. در سال‌های ۷۴ تا ۸۳ طی ۱۰ سال، قیمت هر لیتر از ۵۰ ریال در سال ۷۳، با مبنا قرار دادن اجرای سیاست‌های افزایش تدریجی قیمتی، به ۸۰۰ ریال در سال ۸۳ رسید. در این سال‌ها متوسط رشد قیمتی سالیانه ۳۲ درصد بود، ولی در بین این سال‌ها رشد ۱۰۰ درصد سالیانه را نیز داشتیم و آن، تغییر قیمت بنزین در سال ۷۴، به ۱۰۰ ریال بود که با توجه به قیمت ۵۰ ریال در سال ۷۳، چنین رشدی در یک سال را داشتیم یا قیمت ۲۰۰ ریال در سال ۷۷ با ۷۵ درصد افزایش در سال ۷۸، به ۳۵۰ ریال رسید. ولی در دیگر سال‌های دوره ۱۰ ساله، افزایش‌ها بین ۱۰ درصد تا حداکثر ۳۰ درصد بود. این مطلب باعث شد بین سال‌های ۷۹ تا ۸۳ شتاب رشد سالیانه قابل‌ملاحظه‌ای را در مصرف بنزین شاهد باشیم، به‌طوری‌که در سال‌های ۸۱ و ۸۲ رشد سالیانه مصرف به ترتیب به ۳/۱۰ درصد و ۴/۱۱ درصد رسید.
در سال ۸۳، قانون برنامه چهارم توسعه (۸۸ ـ ۸۴) از مجلس ششم گذشت. مواد ۲ و ۳ این قانون بسیار بااهمیت بود و بخش مهمی از منابع مالی قانون برنامه در قالب ماده ۲ آن در نظر گرفته شده بود که در آن، به اصلاح قیمت حامل‌های انرژی در قانون برنامه و در طول آن و تعیین روش‌های غیرقیمتی موازی آن، برای اصلاح الگوی مصرف پرداخته شده بود. در ماده ۳ آن نیز اصلاح و تنظیم روابط مالی شرکت ملی نفت ایران با دولت، مبنای قانونی قرار گرفت که این ماده نیز می‌توانست به تحول بنیادین در شرکت ملی نفت بینجامد.
با روی کار آمدن مجلس هفتم در سال ۸۳ و تغییر اساسی در ترکیب و سیاست‌های آن، در همان سال ۸۳ تجدیدنظرهایی در این قانون انجام شد که عمدتاً معطوف به همین دو ماده بود. بحث درباره حذف ماده ۳ از موضوع بحث این نوشته تا حدودی فاصله دارد و به آن نمی‌پردازم. لیکن ماده ۲ و تغییرات در آن، تصمیمات ویژه مجلس هفتم در تغییرات بنیادین در اساس و بخش مهمی از منابع قانون برنامه چهارم بود، به‌طوری‌که به‌جای ماده ۲، قانون تثبیت نرخ‌ها و به‌ویژه برای حامل‌های انرژی مبنا قرار گرفت و مانع جدی برای اصلاحات قیمتی شد و برای سال ۸۴، قیمت‌های سال ۸۳، دوباره تثبیت شد. رئیس مجلس وقت، این تغییرات در قانون چهارم برنامه و تثبیت نرخ‌ها را عیدی مجلس هفتم در شب عید سال ۸۴ به مردم عنوان کرد. پس از این اقدام و تغییر اساسی در قانون برنامه چهارم، رئیس وقت سازمان برنامه و بودجه۱، در مجلس عنوان کرد که در لایحه قانون برنامه چهارم به مجلس شورای اسلامی، قانونی منسجم و پایدار را ارائه داده بودیم که به‌صورت مخروطی بود که سطح قاعده آن روی زمین قرار داشت، اما با این تغییرات کلیدی در قانون و تثبیت نرخ‌ها، نوک مخروط روی زمین قرار گرفت که با کوچک‌ترین تلنگرها کاملاً قاعده‌اش روی زمین می‌افتد. همان‌طور که اشاره شد قانون تثبیت قیمت‌ها، قیمت حامل‌های انرژی و بنزین را در سال ۸۴ تثبیت کرد و در سال ۸۵ نیز این تثبیت قیمت ادامه پیدا کرد. همین امر باعث شد که رشد سنگین سالیانه مصرف حامل‌های انرژی و به‌ویژه بنزین که در سال‌های پایانی برنامه سوم رشد قابل‌ملاحظه‌ای بود، استمرار یابد و اضافه شود، به‌طوری‌که رشد مصرف ۸/۷ درصد بنزین در سال ۸۳، در سال ۸۴ نسبت به سال پیش ۹/۹ درصد و سال ۸۵ نسبت به سال ۸۴ نیز به عدد رشد سرسام‌آور ۵/۱۲ درصد رسید.
تغییرات قیمتی مجدداً از سال ۸۶ آغاز شد و تا سال ۹۴ ادامه یافت و متوسط رشد مصرف بنزین بین سال‌های مذکور نیز درمجموع ۳۲ درصد شد. بین این سال‌های ۸۶ تا ۹۴، دو اتفاق مهم برقراری کارت سوخت در سال ۸۶ و نیز قانون هدفمندی یارانه‌ها در سال ۸۸ آغاز شد و آثار خود را داشت که به آن می‌پردازیم. در سال ۸۶، با برقراری کارت سوخت، قیمت پایه سهمیه‌بندی شده با ۲۵ درصد افزایش نسبت به قیمت سال ۸۵، ۱۰۰۰ ریال و قیمت آزاد ۴۰۰۰ ریال در هر لیتر شد. در سال ۸۹ با اعمال قانون هدفمندی یارانه‌ها و استمرار استفاده از سهمیه‌بندی و کارت سوخت، قیمت پایه سهمیه‌بندی‌شده با ۳۰۰ درصد افزایش نسبت به سال ۸۸، ۴۰۰۰ ریال و قیمت آزاد ۷۰۰۰ ریال تعیین گردید که در سال ۹۳، قیمت پایه سهمیه‌بندی‌شده با ۷۵ درصد افزایش به ۷۰۰۰ ریال تغییر یافت و قیمت آزاد ۱۰۰۰۰ ریال شد و در سال ۹۴، کلاً کارت سوخت و سهمیه‌بندی از حیّز انتفاع افتاد و قیمت آزاد و تک‌نرخی ۱۰۰۰۰ ریال تعیین گردید که تا ۲۴ آبان سال جاری ادامه یافت. طرح این مطلب مهم در اینجا ضروری است که این سیر افزایش قیمتی در این سال‌های متمادی گذشته، همواره با اتکا به قانون مصوب مجلس و مصوبه دولت اتفاق افتاد و در هر مقطع تغییرات، اطلاع‌رسانی گسترده و به‌موقع و از قبل و با ملاحظات لازم در انتخاب زمان صورت می‌گرفت که در تغییر قیمتی اخیر چنین وضعی را شاهد نبودیم و خود زمینه‌ساز بروز اعتراض‌ها، بهانه اقدام‌ها، سوءاستفاده‌ها و بهره‌برداری‌های دشمنانه شد.
کارت سوخت، مصوبه مجلس ششم در قانون بودجه سال ۸۳ بود که متأسفانه به دلیل تأخیر در تکمیل زیرساخت‌های آن و به‌ویژه به دلیل مخالفت‌های مستمر با آن در دولت نهم که از میانه سال ۸۴ آغاز به کار کرده بود، برقراری و اجرای مصوبه مجلس، آن هم با پیگیری و اصرار مجلسی‌ها برای جلوگیری از رشد شدید مصرف بنزین، در سال ۸۶ آغاز شد. از اهداف برقراری کارت سوخت، کنترل مصرف و جلوگیری از رشد بی‌رویه آن و ایجاد ظرفیت سهمیه‌بندی و برقراری قیمت‌های متفاوت برای میزان سهمیه‌بندی‌شده و قیمت آزاد و جلوگیری از رشد سنگین قاچاق بود.
قانون هدفمندی یارانه‌ها
این قانون در ۱۵ دی ۸۸ از تصویب مجلس گذشت.
در صدر این قانون چنین آمده است: «دولت مجاز است حداکثر تا ۵۰ درصد خالص وجوه حاصل از اجرای این قانون را در قالب‌بندی‌های زیر هزینه نماید.» که در بند الف ذیل این مطلب چنین آمده است: «یارانه در قالب پرداخت نقدی و غیرنقدی با لحاظ میزان درآمد خانوار، نسبت به کلیه خانوارهای کشور به سرپرست خانوار پرداخت شود.»
این قانون مبنای افزایش ۳۰۰ درصد قیمت بنزین در سال ۸۹ و با استفاده از کارت سوخت و تأمین منبعی ناشی از افزایش قیمت بنزین و شروع پرداخت یارانه از خانوارها شد.
این قانون، هم پرداخت یارانه به‌صورت عادلانه، با لحاظ و به نسبت میزان درآمد خانوارها را مدنظر داشت و هم تأمین آرامش و رضایت نسبی در افزایش قیمت بنزین در بین مردم موردتوجه بود. البته به‌جای خواست قانون در پرداخت یارانه با لحاظ نسبت میزان درآمد خانوار، در عمل بین خانواده‌های از دهک‌های مختلف با توجه به تعداد افراد خانوارها به مبلغ مساوی برای همه افراد در نظر گرفته شد و به سرپرست خانوارها پرداخت شد که کاملاً با رعایت عدالت موردنظر قانون مغایرت داشت و همچنان دارد و پرداخت یارانه هم به‌صورت عرف، استمرار یافته است.
قانون برنامه ششم توسعه (۱۴۰۰ ـ ۱۳۹۶)
در ارتباط با قیمت حامل‌های انرژی در بند الف ماده ۳۹ این قانون چنین آمده است:
«به‌منظور ارتقای عدالت اجتماعی، افزایش بهره‌وری در مصرف آب و انرژی و هدفمندکردن یارانه‌ها برای افزایش تولید و توسعه و نقش مردم در اقتصاد، به دولت اجازه داده می‌شود که قیمت آب و حامل‌های انرژی و دیگر کالاها و خدمات یارانه‌ای را با رعایت ملاحظات اجتماعی و اقتصادی و حفظ مزیّت نسبی و رقابتی برای صنایع و تولیدات، به‌تدریج تا پایان سال ۱۴۰۰ با توجه به مواد (۱) و (۲) و (۳) قانون هدفمندکردن یارانه‌ها مصوب ۱۵ دی ۱۳۸۸ اصلاح و از منابع حاصل به‌صورت هدفمند برای افزایش تولید، اشتغال، حمایت از صادرات غیرنفتی، بهره‌وری، کاهش شدت انرژی، کاهش آلودگی هوا و ارتقای شاخص‌های عدالت اجتماعی و حمایت‌های اجتماعی از خانوارهای نیازمند و تأمین هزینه‌های عملیاتی و سرمایه‌گذاری شرکت‌های ذی‌ربط در چارچوب بودجه‌های سالانه اقدام لازم به عمل آورد.»
همان‌طور که در سیر تغییرات قیمتی به شرح آنچه گذشت مطرح شد، از سال ۱۳۹۴ نیز مجدداً تا ۲۴ آبان ۹۸، قیمت بنزین در داخل، ثابت ماند و از مجوز بند الف ماده ۳۹ قانون برنامه ششم نیز در سال‌های ۹۶، ۹۷ و ۹۸ تا تاریخ یادشده استفاده نگردید. همچنین تغییرات شدید نرخ ارز در این سال‌های اخیر قیمت ثابت‌مانده ۱۰۰۰۰ ریال در هر لیتر بنزین در سال‌های اخیر را به‌طور بسیار قابل‌ملاحظه‌ای با قیمت عمده‌فروشی در خلیج‌فارس و به‌ویژه با قیمت‌های خرده‌فروشی در کشورهای همسایه فاصله انداخت که خود باعث رشد سرسام‌آور قاچاق در این سال‌ها شد. به‌طوری‌که در این سال‌ها، با رشد سالیانه بیش از ۱۰ درصد میزان مصرف بنزین روبه‌رو بودیم و میزان آن به بالاتر از ۱۰۰ میلیون لیتر در ماه‌های اخیر و پیش از افزایش قیمت در آبان‌ماه رسید. بنابراین بر اساس آنچه درمجموع تشریح شد، شبیه آثار منفی تثبیت قیمت حامل‌های انرژی و بنزین در سال‌های اول برنامه چهارم، با تثبیت عملی و مجدد آن در سال‌های ۹۴ تا ۹۸ با رشد شدید سالیانه مصرف بنزین روبه‌رو شدیم، که اگر به‌جای تثبیت نرخ‌ها در سال‌های پس از انقلاب و در سال‌های اول و آخر برنامه چهارم و سه سال اول برنامه پنجم و پنج سال اخیر، هرساله به‌طور تدریجی و بر اساس مجوزهای قانونی، افزایش لازم صورت می‌گرفت، اصلاً نیازی به افزایش‌های ناگهانی و پرشتاب نظیر آبان‌ماه نبودیم و فرصت‌های زمانی قابل‌ملاحظه‌ای از دست داده نمی‌شد.
نکته‌ای که باید قویاً به آن تأکید داشت این است که در کنار لزوم تغییرات تدریجی و سالیانه قیمت حامل‌های انرژی و حذف تدریجی و متناسب یارانه‌های حامل‌های انرژی و استفاده مؤثر و کامل از منابع مربوطه در امور توسعه‌ای و ایجاد زیرساخت‌ها و ارزش‌افزوده، به موضوع روش‌های غیرقیمتی اصلاح الگوی مصرف این حامل‌ها باید به‌طور موازی کاملاً توجه داشت تا ابزارهای قیمتی و غیرقیمتی به‌طور هم‌زمان باعث کنترل مصرف و جلوگیری از مصرف بی‌رویه شود. البته در این ملاحظه‌های هم‌زمان باید حتماً توجه داشت که موتور اصلی محرک کنترل مصرف، راه‌حل‌های اصلاح قیمتی به‌طور تدریجی و متناسب است. کشورهایی که در کنترل مصرف و جلوگیری از مصرف بی‌رویه موفق بوده‌اند، حتماً مدیریت مصرف و تقاضا را بر مدیریت عرضه و تولید مقدم داشته‌اند و هر دو روش‌های قیمتی و غیرقیمتی را هم‌زمان اعمال کرده‌اند تا به مصرف منطقی و قابل‌قبول و کاهش رشد مصرف سرانه و کاهش شدت انرژی دست یابند. البته به این موضوع نیز باید توجه داشت که مدیریت مصرف انرژی حلقه‌ای از حلقه‌های زنجیره افزایش کارایی و بهره‌وری در کل عرصه‌های اقتصادی در صنایع و معادن و منابع و تجارت و خدمات تلقی شود که تحمیلات جبری از عدم کارآیی در دیگر بخش‌ها بر مدیریت مصرف انرژی سرریز و تحمیل نگردد.▪
پی‌نوشت:
- این مطلب را دکتر محمدعلی نجفی در مجلس شورای اسلامی با نگرانی فراوان بیان می‌کرد که کسی به آن توجه نکرد و نتیجه آن را در آبان ماه ۱۳۹۸ دیدیم. (چشم انداز ایران)
